Merklné Kálvin Mária
A kormányhivatalok szerepe
a köznevelés ellenőrzési rendszerének megújításában
Tisztelt Hölgyeim és Uraim, kedves Kollégák!
Az előadásom címe: A kormányhivatalok szerepe a köznevelés ellenőrzési rendszerének megújításában. Ez a cím kétféleképpen is értelmezhető. Egyrészt gondolhatják azt, hogy egy már működő külső ellenőrzési rendszer megújításáról lesz szó, vagy azt, hogy egy rendszer kialakításáról fogok beszélni. A köznevelésben jelenleg az intézmények külső ellenőrzési rendszerének a kialakítása, megszervezése zajlik, tehát a második értelmezés az előadás témája. Hazánk az Európai Unió azon kevés tagállama közé tartozik, amelyben nem működik külső ellenőrzési rendszer az oktatási ágazatban. A rendszer egyes elemei működnek, különböző szervezetek, fenntartók, hatóságok végzik a köznevelési intézmények ellenőrzését, a rájuk vonatkozó jogszabályok előírása alapján.
Amikor a külső ellenőrzések szükségességét hangsúlyozza az oktatásirányítás, akkor a következők szerint foglalhatjuk össze, hogy miért is fontos ez a területe a köznevelési rendszernek.
A gyermekek, tanulók érdeke ezt kívánja – jogbiztonság, méltányosság
Milyen intézményben lehetnek a gyermekek, tanulók jogbiztonságban? Legfőképpen olyanban, amelyiknek az alapító okiratában – egyházi és magánintézmény esetében a működési engedélyben – szerepel az a tevékenység, amelyet végez, alapdokumentumai kidolgozottak, érvényesek és hatályosak, a tanügyi nyilvántartásokat precízen, naprakészen vezeti, a tanulmányok elvégzését, a vizsgák letételét tanúsító bizonyítványok érvényesek, a nevelő-oktató munkát végző pedagógusok rendelkeznek az előírt végzettséggel, szakképzettséggel. Ebben az esetben nem kellene attól tartanunk például, hogy a tanulmányaikat befejező tanulók érvénytelen bizonyítványt kapnak, vagy másik intézményben kell vizsgázniuk, vagy a vizsgabizottságban az a tanár, aki évekig tanította a tantárgyat, nem lehet kérdező tanár, mert nem rendelkezik az előírt végzettséggel vagy szakképzettséggel.
A méltányossággal kapcsolatban idézném a köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény 1. § (2) bekezdését, amely a köznevelést, mint közszolgálatot meghatározza: „A köznevelés közszolgálat, amely a felnövekvő nemzedék érdekében a magyar társadalom hosszú távú fejlődésének feltételeit teremti meg, amelynek általános kereteit és garanciáit az állam biztosítja. A köznevelés egészét a tudás, az igazságosság, a rend, a szabadság, a méltányosság, a szolidaritás erkölcsi és szellemi értékei, az egyenlő bánásmód, valamint a fenntartható fejlődésre és az egészséges életmódra nevelés határozzák meg. A köznevelés egyetemlegesen szolgálja a közjót és a mások jogait tiszteletben tartó egyéni célokat.”
Segítséget nyújt az iskolák fejlődéséhez – szakmai és adminisztratív tevékenység minőségének javítása
A külső ellenőrzés elsődleges célja, hogy segítsen abban, hogy jogkövetőek legyünk, segít abban, hogy a szakmai munka minősége is emelkedjen, tehát ilyen értelemben mondhatjuk azt, hogy segítő egy ellenőrzés.
Amikor érintettjei vagyunk egy külső ellenőrzésnek, akkor nem feltétlenül a segítség az első dolog, ami eszünkbe jut, amikor érkezik egy végzés a kormányhivatalból, hogy 10 nap múlva hatósági vagy törvényességi ellenőrzést fognak végezni. Biztos vagyok azonban abban – több éves hatósági és törvényességi ellenőrzés területén végzett munkám tapasztalati alapján –, hogy amikor véget ér ez az ellenőrzés, és amikor a feltárt hibákat kijavítják, a hiányosságokat pótolják, a helytelen gyakorlatot megszüntetik, akkor segítséget jelentett abban, hogy a vonatkozó jogszabályok betartásával működjön.
A közpénzek elszámoltathatósága a köznevelési intézményekre is vonatkozik
Akár állami, akár önkormányzati vagy egyházi, illetve magán fenntartásban működik egy köznevelési intézmény, az költségvetési támogatás – azaz állami normatíva – felhasználásával történik. A költségvetési támogatás igénylésének, elszámolásának, felhasználásának jogszerűségét a Magyar Államkincstár ellenőrzi. A MÁK és a kormányhivatal folyamatosan egyeztet egymással például az egyházi és magánintézmények működésével, a működés engedélyezésével, ellenőrzésével kapcsolatban.
Preventív hatás – önkéntes jogkövető magatartásra ösztönzés
A közigazgatás, illetve a köznevelés reformjának közös célja a jogkövető magatartásra ösztönzés, ezért kerül az állampolgárokhoz minél közelebb az ügyek intézése, és mivel a közigazgatás reformját szinte követte a köznevelés reformja azzal, hogy járási tankerületek is alakultak ki ugyanúgy, mint a közigazgatásban, járási hivatalok. Tehát minél közelebb lehessen az ügyeket intézni és minél közelebb legyenek az irányítók, a fenntartók azokhoz, akiket fenntartanak, irányítanak, ellenőriznek.
Összegezve kijelenthető tehát, hogy a külső ellenőrzések akkor érik el céljukat, ha a hibák, mulasztások, helytelen gyakorlatok, jogsértések feltárásával a nevelési-oktatási intézmények fenntartóit, magukat az intézményeket képesek ösztönözni a jogkövető magatartásra a működésük során, továbbá magas színvonalú szakmai munkára.
Ily módon a jogszerű működést a törvényességi és a hatósági ellenőrzés, a szakmai munka minőségét pedig a pedagógiai-szakmai ellenőrzés hivatott vizsgálni.
A külső ellenőrzés fajtái
- fenntartói – az intézmény törvényes működése
- kormányhivatali – az egyházi és magánfenntartó törvényes működése
Hatósági
- az intézmény jogszerű működése
Pedagógiai-szakmai
- a pedagógus szakmai munkája
- az intézményvezető szakmai munkája
- az intézmény szakmai tevékenysége
Amikor azt mondjuk, hogy hazánkban nem működik külső ellenőrzési rendszer, akkor pontosan tudjuk, hogy számos kisebb ellenőrzési rendszer azonban működik. Működik egyrészt a kormányhivatali ellenőrzési rendszer, talán ezt is tekinthetjük rendszernek, hiszen húsz kormányhivatal végzi az ellenőrzéseket, nyilván kialakult ebben is egyfajta rendszer. Megalakultak pedagógiai intézetek a történelmi egyházaknál, más egyházaknál, akik az általuk fenntartott intézményekben rendszeresen komplex ellenőrzéseket végeznek.
Törvényességi ellenőrzés kétféle lehet. Egyrészt a fenntartó által végzett törvényességi ellenőrzés, amely irányulhat a jogszerű működésre is, de itt inkább a szakmai munka ellenőrzése a cél. Felelős fenntartó rendszeresen ellenőrzi is az intézményét, meg akar bizonyosodni arról, hogyan teljesíti a feladatait, hogy dolgoznak, milyen pedagógiai módszereket alkalmaznak a pedagógusok, követik-e, ismerik-e a jogszabályokat, figyelnek-e azok változásaira például. Amikor egy fenntartó benyújt egy működési engedély iránti kérelmet – magán vagy egyházi fenntartóról beszélünk –, akkor vállalja azt, hogy az intézményt jogszerűen, a feltételek biztosításával fogja működtetni. Vállalja azt, hogy biztosítani fogja a személyi, a tárgyi és a pénzügyi feltételeket az intézmény működéséhez. Amikor kormányhivatal – a vonatkozó jogszabályok szerint kétévente rendszeresen – ebben a körben végzi a törvényességi ellenőrzést, akkor azt vizsgálja, hogy a köznevelési intézményben valóban teljesültek-e ezek a vállalások. A fenntartónak nem csak az engedélyezési eljárás idején, hanem továbbra is, folyamatosan biztosítania kell azokat a feltételeket, amiket vállalt. Jogszerűen kell például az igazgatót, az intézményvezetőt megbízni. Ezzel mostanában nagyon sok probléma van, azért is említem meg. Az intézményvezetői képzettség nagyon sok intézményvezető esetében hiányzik. A másik példám a jogsértő gyakorlat folytatására – ami mostanában feltűnő probléma – jellemzően a magánóvodák esetében fordul elő, mégpedig akkor, amikor ugyanaz a személy a fenntartója is és az intézménynek a vezetője is. Ebben az esetben az a személy önmaga munkáltatója, a munkaszerződésen ugyanaz a név szerepel a munkáltatónál és a munkavállalónál.
A törvényességi ellenőrzés eredményeképpen hozott döntésben a kormányhivatal eszközei nem olyan sokrétűek, mint a hatósági ellenőrzés esetében. Egyrészt fel lehet hívni – határidő kiszabásával – a fenntartó figyelmét arra, hogy a feltárt jogsértéseket szűntesse meg. A határidő leteltét követően újabb ellenőrzés lefolytatásával állapítható meg, hogy az adott fenntartó teljesítette-e a kötelezésben foglaltakat. Ha nem tette meg, akkor akár törölni is lehet a nyilvántartásból, ami azt jelenti, hogy megszűnik az intézmény, a működési engedélye visszavonásra kerül, nem kap költségvetési támogatást, nem folytathat nevelő-oktató tevékenységet. Komoly mérlegelést igényel minden esetben a kormányhivataltól, hogy nevelési év, tanév közben szabad-e törölni egy köznevelési intézményt a nyilvántartásból? Szabad-e a mulasztásban vétlen gyerekeket, a tanulókat, a szülőket olyan helyzetbe hozni, hogy esetleg nem működik tovább egy intézmény? Ha az a döntés születik, hogy megszűnik egy intézmény, akkor a gyerekeket, tanulókat a kormányhivatalnak kell másik köznevelési intézményben elhelyeznie.
A pedagógiai-szakmai ellenőrzés rendszere jelenleg a kialakítás szakaszában tart. A jelenlegi szabályozás szerint ebben az ellenőrzésben a kormányhivatalok szervezési feladatot fognak ellátni, amelynek eljárása rendeletben kerül majd pontos és részletes szabályozásra.
A hatósági ellenőrzés az intézmény jogszerű működésére irányul. Az eljárási szabályokat a Ket., a hatósági ellenőrzési területeket a Végrehajtási rendelet határozza meg.
A kormányhivatalok 2011 szeptembere óta végzik a hatósági ellenőrzéseket a köznevelési intézményekben, fenntartóra való tekintet nélkül. Minden kormányhivatal kialakította a hatósági ellenőrzés eljárásrendjét, kidolgozta az iratmintákat, a jegyzőkönyv azon adatlapjait, amelyek az adatok, tények, megállapítások rögzítésére szolgálnak. Tekintettel arra, hogy a törvényi előírások alapján készültek ezek az ellenőrzési dokumentumok, nem térhetnek el jelentősen kormányhivatalonként. Hiányzott azonban egy olyan egységes ellenőrzési anyag, kézikönyv, amely az egységes eljárást biztosítja. Egységes eljárás esetén nem történhet meg példának okáért, hogy az ország egyik megyéjében egy jogsértést súlyosnak, a másikban pedig csak helytelen gyakorlatnak ítélnek meg az ellenőrzést végző kormánytisztviselők.
A TÁMOP 3.1.10-11/1-2012-0001 számú, a „Helyi oktatásirányítás fejlesztése” elnevezésű kiemelt projektben az ellenőrzések támogatására kidolgozásra került a hatósági ellenőrzés protokollja.
A hatósági ellenőrzés protokollja (eljárásrendje) kialakításának célja a köznevelésben, hogy jogszabály által meghatározott terülteken végzendő hatósági ellenőrzéseket minden esetben azonos folyamat megvalósításával, egységes eszközökkel végezzék el az erre felhatalmazott szervezetek, ezáltal is biztosítva minden érintett számára a jogszerű és azonos megítélést.
A protokoll kialakításának célja továbbá az ellenőrzést végzőkkel megismertetni a hatósági ellenőrzés célját, az ellenőrzés területeit, eszközeit és módszereit. Fontos, hogy a hatósági ellenőrzést végző személyek legyenek képesek elhelyezni a hatósági ellenőrzést az ellenőrzés rendszerében. Ismerjék meg a hatósági ellenőrzéshez kapcsolódó eljárásjogi és anyagi jogi szabályozást. Tudják alkalmazni a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályait a gyakorlatban, a köznevelési intézmények hatósági ellenőrzési eljárásában. Cél a hatósági ellenőrzések egységes, magas színvonalú lefolytatásának támogatása minden kormányhivatal számára, az ország egész területén.
A cél megvalósításához kidolgozott eszköz a kézikönyv általános eljárásrend fejezete a hatósági ellenőrzés folyamatában felhasználandó iratmintákkal (17 db), és az egyes ellenőrzési területek vizsgálatához kidolgozott adatlapok, amelyek óvoda – iskola – kollégium – alapfokú művészetoktatás bontásban készültek.
A projekt jelenleg a kipróbálás szakaszában tart. A kipróbálást azok végzik, akiknek a feladatellátásához készült a kézikönyv. A hatósági ellenőrzés lefolytatásakor a kipróbálás nem azt jelenti, hogy ezek az ellenőrzések modellezettek. Esetünkben a kormányhivatalok ugyanolyan módon végzik a hatósági ellenőrzést, mint azt a jogszabályok előírják, ugyanúgy döntéssel zárják az eljárásukat. Ami a kipróbálás miatt fontos, hogy az eljárások mindegyike helyszíni ellenőrzés a projektben kidolgozott általános eljárásrend alapján, az iratminták és az adatlapok felhasználásával. A kormánytisztviselők megadott szempontok szerint értékelik a kézikönyvet egy 1–10-ig terjedő skálán. A kormánytisztviselők felkészítése egynapos képzés keretében történt, ahol bemutatásra került a kézikönyv és volt alkalom a részletes megbeszélésre.
Az értékelést két példán szeretném bemutatni. Egyrészt az általános eljárásrend értékelésének összegezett szempontjait, másrészt az iratminták értékelésnek szempontjait.
A kormánytisztviselők a megadott határidőre megküldik az értékelésüket, fejlesztési javaslataikat az Oktatási Hivatal Projektigazgatóságának, aki az összegzést követően, a fejlesztési javaslatokat indokolt esetben beépítteti a kézikönyvbe. A végleges kézikönyv lesz az a dokumentum, amely segíti a kormányhivatalokat hatósági ellenőrzési feladataik ellátásában.
