Dr. Köpeczi-Bócz Tamás
Oktatásfejlesztés ma és holnap
EU-s forrásból
Az oktatásfejlesztés jelenét és jövőjét az EU-s fejlesztések szemszögéből érdemes bemutatni. Mielőtt azonban a máról beszélünk, kicsit a tegnapról is szót kell ejteni, visszatekinteni arra, hogy az uniós csatlakozás óta eltelt elmúlt nyolc évben milyen fejlődési pályát járt be a közoktatás, hol tartunk jelen pillanatban, melyek azok a pontok, melyek most, illetve 2020-ig meghatározzák a közoktatás fejlesztésével kapcsolatos lehetőségeket. Nem konkrét projektekről, hanem EU-s elvárásokról fogok beszélni, amivel sokat fogunk még foglalkozni közösen a következő évben. Az EU hétéves terveket készít, ebből a 2014–20 időszak az előkészítés fázisában, a 2007–2013 programozási időszak a megvalósítás derekán tart, de visszatekinthetünk az előző, lezárt 2004 és 2006 közötti időszakra is.
Tekintsük át a forrásokat! 2004-ben váltunk uniós tagállammá, ezért egy ún. „fél programozási időszakhoz” kapcsolódtunk. Az új tagállamoknak igen csekély összeg jutott összességében az Európai Szociális Alapból (mely a közoktatás számára a legtöbb fejlesztési lehetőséget biztosította). A nem infrastrukturális jellegű humán fejlesztések egészére fordítható 133 milliárd forintból 28,5 milliárd forintot kapott a közoktatás.
A 2004–2006 közötti időszakban két nagyobb részre oszthattuk a közoktatás területén tervezett és megvalósított fejlesztéseket: a hátrányos helyzetűek támogatásáról (HEFOP 2.1. programok) és az egész életen át tartó tanulásról szóló programok. Utóbbin belül a kompetencia-fejlesztés támogatása volt az egyik legfontosabb szempont. Két szakmailag különálló programcsoportot valósítottunk meg, amelyek megvalósításának lezárása 2009-ben történt meg. Bizonyos eredményeket már most lehet tudni, és fel is lehet használni.
Az új programozási időszak 2007 és 2013 között – mely 2015-ben fog befejeződni – nagyságrendekkel nagyobb forrást biztosított Magyarországnak is. A mostani időszakban 200 milliárd forint jut a közoktatás megújítására, amely kifejezetten fejlesztési, innovációs, többek között szakmai tartalmi megújulásra, pedagógusképzésre fordítható. Nem fordítható működésre, például villanyszámla, bérköltség ebből nem finanszírozható.
Az ESZA-típusú programok 1100-1200 milliárd forintos teljes tagállami támogatási költségvetésén belül a közvetlen közoktatásra fordítható források 200 milliárd forintos szintje nem mondható rossznak. Ezért célszerű ezekre az arányokra egy pillantást vetni, mert megítélésem szerint az elkövetkezendő másfél év arról is szólni fog, hogy a következő időszakra (2014–2020) kevesebb vagy több pénzt fogunk-e kapni. A 2007–2013 között megvalósuló program viszont már nemcsak szakmai szempontból csoportosult két külön részre, hanem területi alapon is: Budapest és Pest megye, illetve az ország többi része, melyet konvergencia régiónak nevezünk. Ez a fejlesztéseket nemcsak a közoktatás területén, hanem minden területen két részre osztotta, ami ugyanígy marad a 2014–2020-as időszakban is.
Tagállamként sokkal előrébb mutató fejlesztési irányokat kell meghatároznunk. Ennek megfelelően – a közép-magyarországi régióra (továbbiakban: KMR) és a konvergencia régióra egyaránt alkalmazható külső feltételeket – EU-s rendeletben szabályozva két nagyobb témát sorolnak fel:
- az oktatási rendszer reformjának kidolgozása és bevezetése (ezt valósítjuk meg éppen most), a másik pedig
- az oktatószemélyzet szakmai készségeinek folyamatos korszerűsítése, a pedagógusok képzése, továbbképzése.
Eme két téma mentén a fejlesztéseket az ország minden területén feltétlenül folytatni kell, ugyanakkor a megvalósítás derekán van lehetőség némi korrekcióra is egyrészt a tartalmi-módszertani megújulás, másrészt pedig az oktatási rendszerben dolgozók továbbképzése mentén. Ez a fajta meggondolás a humán terület teljes egészére igaz.
A konvergencia régiókban elsősorban a felzárkózás-típusú tevékenységek dominánsak, míg a KMR sokkal fejlettebb régió, komolyabb adóbevételekkel, amelyek jobban visszaforgathatóak, ezáltal a különböző humánszolgáltatások is jobban fejleszthetőek. Tapasztalataim alapján, az új tagállamok esetében megbukik ez a logika, ugyanis ez sajnos sem az egészségügynél, sem az oktatásnál nincs így. Az EU-s támogatások arról szólnak, hogy a konvergencia régiókban lévő iskolák fokozottabb támogatásokat és többletszolgáltatást kapjanak. A többletszolgáltatások olyanok lehetnek, amelyeket a tanulóknak, illetve azok mikrokörnyezetének (családjának) is nyújtani lehet, akár ezen programokon keresztül.
A másik strukturális alap forrásból (ERFA) beruházás-típusú fejlesztések támogathatóak, amelyeknek humán területen két megjelenése van a hazai programokban. Az egyik a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program, amely jellemzően ágazati típusú. A másik a regionális operatív programok keretében a fenntartható településfejlesztés érdekében megvalósuló szolgáltatások fejlesztése. Gyakorlatilag ide tartozik az összes iskola- és óvoda-felújítás.
Ezen logika mentén definiálta a 2007–2013-as időszak céljait Magyarország, és e célrendszer alapján történik jelen pillanatban is a megvalósítás.
Ezek közé tartozik a minőségi oktatás egyenlő esélyű hozzáférésének megteremtése, az eredményesség, hatékonyság realizálása, a használható tudás és a képességek folyamatos fejlesztése, valamint az egész életen át tartó tanuláshoz szükséges kulcskompetenciák megalapozása, és az ehhez kapcsolódó infrastrukturális fejlesztések, végül az utolsó – a ROP-os programokhoz kapcsolódó – tételek az épületek csoportmunkát, közösségi foglalkozásokat támogató átalakítása és az eszközbeszerzések.
Ugyanakkor a végrehajtás közben a napi gyakorlatban elvesznek ezek a célok. Ha az adott szakterületen dolgozó szakemberek nem tudják folyamatosan visszavezetni az adott területen megvalósuló fejlesztéseket a fent taglalt fejlesztési irányokba és nem realizálják, hogy ezek mentén kell a forrásokat felhasználni, illetve azokat monitorozni akkor sikertelenek leszünk a következő időszak tervezésében, hiszen ennek tervezése ezen a logikán kell, hogy nyugodjon.
Ahhoz, hogy ez a szemléletmód érvényesülni tudjon, együttműködésre van szükség. Úgy tapasztalom, hogy a programok megvalósulásának értékelése gyerekcipőben jár. Nem ugyanott tartunk, mint 2004-ben, amikor az első programot elindítottuk, nem is 2007-ben, amikor ez a nagyobb fejlesztési ciklus elindult. A 2010 második felére eső köztes értékelés keretében, amit a Bizottsággal egyeztetni kellett, még nem merültek fel tartalmi problémákra vonatkozó kérdések.
Ugyanakkor a kérdés így fog felmerülni a következő évben: az említett két nagy operatív programból hogyan sikerült a pedagógiai szemléletváltást az intézményekben, a pedagógusok körében, a külső társadalmi környezetben és az együttműködő partnereknél megvalósítani? Hogyan sikerült a mérési, értékelési rendszert objektív módon ebben az ágazatban bevezetni, ennek melyek az előnyei, a hátrányai, mindez hol és milyen módon épült már be? Ezekre a kérdésekre tudjuk a pozitív, néha negatív válaszokat is, mégis azt látjuk, hogy ennek az egybefüggő értékelése még várat magára. Hogyan látjuk a pedagógusok szakmai fejlődésének elősegítését? Mennyire kerülhetett ez a központba? A humán fejlesztéseket tartalmazó EU-s támogatások egy része kifejezetten pedagógus továbbképzésre használható akár hosszabb, akár rövidebb távú időszakra. Nem feltétlenül olyan típusúakra, melyeket időnként egy-egy pályázatban, hanem nyugodtan bele kell férnie ebbe a logikába annak is, hogy egy-egy pedagógus fél évre, vagy akár-egy évre kizárólag továbbképzésen vesz részt.
Hátrányos helyzetűek esetében milyen módon és mennyire csökkentek a hátrányok? Az iskolai lemorzsolódás tényszámai mellett milyen más szempontokat tudunk felsorolni? A tehetséggondozás hogyan valósul meg az országban? Kulcsszerepe van ebben a kérdésben azoknak az állami intézményeknek, amelyek ezen fejlesztések gerincét viszik. Néhány költségvetési szervet vagy hivatalt úgy ítélhetünk meg, hogy egy-egy kiemelt program keretében ellátnak olyan típusú szolgáltató, vagy egyéb fejlesztési feladatot, mellyel hozzá tudnak járulni az adott beavatkozás megvalósulásához. Ezen intézmények vezetői lesznek azok, akik a mostanihoz is hasonló konferenciákon előadásokat fognak tartani, olyan eredményeket bemutatva, melyeket akár ezen programokból nyertek.
Szerencsés Magyarország abból a szempontból, hogy az intézményrendszere jól meghatározható. A mérés-értékelés teljesen új irányát hozta a Szegedi Tudományegyetem programja, illetve a hátrányos helyzetű tanulókat célzó fejlesztéseknél több intézmény is felsorolásra került. A Magyar Tehetségsegítő Szervezetek Szövetsége is jó példa arra, hogy az EU-s logika alapján is milyen módon sikerült szervezeti kereteket felállítani. Az értékelés szempontrendszerének meghatározása jelenleg is folyik. Látnak egy e-mail[1] címet, ahova elküldhetik személyes tapasztalataikat, tudásukat, véleményüket, amelyeket figyelembe fogjuk venni az értékelési stratégia kialakításánál és megvalósításánál is.
A következő időszak megalapozása a mostani időszak értékelésén és pénzügyi teljesítésén is múlik. A közoktatás területén – 2011 végén, illetve 2012 elején – történt egy változás, amelynek során kb. 25 százalékkal csökkentek a közoktatás fejlesztésére fordítható források. A források átcsoportosítása a hátrányos helyzetű régiókban felmerült – 2006-2007 környékén még nem látható – jelentős foglalkoztatási problémák kezelésére, illetve a felsőoktatás fejlesztésére biztosított forrásokat. Ennek következtében lett 202 milliárd forint a közoktatásra fordítható ESZA források keretösszege. Ennek megoszlási aránya szerint kb. 170 milliárd forint a konvergencia régiókra, és 33 milliárd forint a KMR-re irányul. Ezek az alapadatok, melyekből kiindulva a 2014–2020-as programozási időszak tervezését elindítjuk.
Az első kérdés az, hogy mekkora lesz a rendelkezésre álló keret. A HEFOP időszak csekély kerete után „nagy emelkedéssel” számolhatunk a TÁMOP-ban és ha az új ESZA-programok kb. ugyanolyan arányban mozognak, mint az összes többi forrás, akkor 25–30 százalékkal kevesebb támogatás jut az új időszakban. Nyilván a nettó befizető tagállamok szeretnék, ha a kohézióra fordítható források mértékében változás történne. Mindezt jelentősen nem tudja befolyásolni, hogy 2007–2013 időszakban az ország milyen teljesítményt tud felmutatni.
Az elkövetkezendő időszakra sokkal bonyolultabb a tervezési szabályozás és már most is jól látszik – annak ellenére, hogy az EU még nem adta ki egyértelműen a szabályokat –, hogy nagyon kötött módon történhet a tervezés, köztük a közoktatási beavatkozás tervezése. A Bizottság előzetes feltételek teljesítését követeli meg ahhoz, hogy egyes területeken a beavatkozások elszámolhatóak legyenek. Ez alapvetően azt jelenti, hogy a tárgyalások megkezdéséhez legalább 2020-ig szóló világos stratégiával kell rendelkeznünk az egyes ágazatokban, illetve rögzíteni szükséges, hogy az adott stratégia mikor kerül elfogadásra. Nagyon fontos, hogy jelentős változás a stratégia célokban nem történjen, és meg tudjuk fogalmazni, hogy a 2020-as közoktatás hogyan illeszkedik a magyar társadalmi, gazdasági folyamatokba. Mindezt sokkal erősebben és határozottabban le kell fektetnünk annak érdekében, hogy a szükséges forrásokat biztosítani tudjuk. Nem nagyon lehet szabadon szárnyalni, ismert anyag az EU 2020-as stratégia és az abban megfogalmazott célok, valamint ismertek az ehhez kapcsolódóan tett magyar vállalások. Alapvetően erre kell a teljes tervezést felfűzni. Folyamatosan jelennek meg azok az EU-s rendeletek, amelyek irányokat szabnak. Addig, amíg nyolc évvel ezelőtt a közoktatást ESZA forrásból szinte csak becsempészni tudtuk az egész életen át tartó tanulás jegyében, ma már deklarált az, hogy a közoktatásnak nagyon fontos szerepe van a társadalom fejlesztésében, ezért ennek fejlesztésére az ESZA közvetlenül is felhasználható. Ezt a vívmányt ki kell tudnia használni Magyarországnak is.
Sokkal eredményorientáltabb megközelítést vár el az EU – nem kvantitatív, hanem – kvalitatív értelemben, vagyis, minőségi változásról van szó. Ez elsősorban a foglalkoztatás, foglalkoztathatóság javítása irányába fog hatni. Az Európai Bizottság ország-ajánlásokat fogalmaz meg, amelyek az eddig tapasztalatok alapján tárgyalási alapul szolgálnak. Ezt úgy lehet elképzelni, hogy az EU az eddigi tapasztalatai, a készített jelentések alapján megfogalmaz egy listát arra vonatkozóan, hogy a közoktatásban milyen fejlesztéseket tart indokoltnak és szükségszerűnek, Magyarországnak pedig ugyanígy az értékelésekkel és kidolgozott stratégiával alátámasztott dokumentumokra hivatkozva kell a tárgyalóasztalhoz leülnie.
Új elem hogy ún. integrált fejlesztésekre lesz lehetőség, ami azt jelenti, hogy nem szeparáltan egy-egy kiemelt program valósul meg, hanem ezeket közösen, összevonva is le lehet tárgyalni. Adott például egy térség egy városa, ahol bizonyos ágazati fejlesztésekre van szükség, párhuzamosan beruházási, infrastrukturális és humánerő-fejlesztési beavatkozásokkal. Ez az integrált szemlélet azt fogja eredményezni, hogy a programok megvalósulása is nagyon nagymértékben le tud egyszerűsödni.
A 2020-as célok közül már ismert a 11 fő célterület. Minden tagállam ezen 11 terület alapján kell, hogy a saját programozását elkészítse. Én ebből a 9-est és a 10-est emeltem ki, mely a 2014–2020-as időszakban a közoktatás számára közvetlen fejlesztési lehetőséget jelentő célterület. Nyilván az összes többiben találhatunk összefüggéseket, amelyek közvetett módon érintik a közoktatás területét, de a társadalmi befogadás előmozdítása a szegénység elleni küzdelem, illetve a beruházás az oktatásba, készségekbe és az egész életen át tartó tanulásba olyan célok, amelyek közvetlenül érintik az oktatást.
Az új ESZA szabályozás szerint ezt a két pontot tovább bontva a következőket találjuk:
- az oktatásba, készségekbe és az egész életen át tartó tanulásba történő beruházás keretében a korai iskolaelhagyók számának csökkentése,
- a minőségi oktatáshoz való egyenlő hozzáférés ösztönzése,
- a kora gyermekkori nevelés, és
- az alap- és középfokú oktatás együttes fejlesztése.
Nulla éves kortól egészen a középfok végéig teljes körben lefedhető fejlesztési programokat lehet tervezni, amelyek elsődleges célja a különbségek csökkentése (értem ez alatt az ország különböző területein lévő közoktatási szolgáltatások különbségeinek csökkentését). Ez egy nagyon széles kör.
A másik a társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység elleni küzdelem, a társadalom peremére szorult közösségek – például: romák – integrációja, nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy más egyéb megkülönböztetésen alapuló különbözőségek felszámolása, közösségek szintjén irányított helyi fejlesztések és stratégiák fejlesztése. Innen indulunk, és ezekre kell ráépítenünk a köznevelés 2014-2020 közötti fejlesztési lehetőségeit.
Beruházásnál egyértelműen az informatikai fejlesztések kerülnek előtérbe. Kiemelném az e-tanulást, amit nem kimondottan informatikai fejlesztésként kell felfogni. Egy másik cikkely az oktatásba való beruházásról, vagyis, a készségekbe és az egész életen át tartó tanulásba való beruházásról, a képzési infrastruktúra fejlesztésről szól, vagyis lesz egy olyan elem a regionális operatív programokban, amely továbbra is az infrastrukturális feltételek javítását közvetlenül tudja támogatni.
Nagyjából ezek a terminológiák, amelyekre fel kell építeni a stratégiát, megalapozva az előző időszak tapasztalataival és eredményeivel, vagyis ez az, amivel sikeresen lehet a tárgyalóasztalhoz ülni. Erre is létrehoztunk egy e-mail[2] címet, ezért ha valakinek van javaslata, akkor örömmel vennénk, ha megosztaná velünk.
A lehatárolások kérdéskörét még mindig nem látjuk jogszabályban rögzítve. Ez azért jó a közoktatás számára, mert egyfajta biztonságot ad, hiszen ilyen módon az Európai Bizottság a tagállamokat arra is ösztönzi, hogy a közoktatás számára megadott arányban és megadott mennyiségben az előzőek alapján, tématerületek szerint is megadott módon határolják le maguk az egyes elemeket.
A foglalkoztatás, a társadalmi befogadás és az oktatás támogatási aránya – a strukturális alapok vonatkozásában – 20 százalék a konvergencia régiók, és 45 százalék a KMR esetében. Ez azt jelenti, hogy a KMR-ben a fejlesztések gerincét a társadalomfejlesztés adja, nem pedig a gazdaság fejlesztése. A keretek valamelyest csekélyebbek lesznek, mint a konvergencia régiókban, viszont az arányok jóval nagyobbak lehetnek. Nyilván ezt majd arra próbáljuk használni, hogy a társadalom fejlesztésén belül az oktatás szerepkörét a lehető legjobban pozícionáljuk. Ez az egyik determináció, a másik, hogy a társadalom befogadási aránya az összes ESZA kereten belül 20 százalékot el kell érje, tehát ilyen típusú programokat kell szerveznünk. Ez azért fontos, mert fél évvel ezelőtt csoportosítottak át forrásokat közoktatásról foglalkoztatásra, bizonyos körülmények között ezt a későbbiekben nehezebben lehet majd megtenni.
Mi lesz a menete mindennek? Nem rajtunk múlik, hogy milyen ütemben tudunk haladni. A minisztérium felkészült arra, hogy amennyiben egy-két hónapon belül elindulnak ezek a tárgyalások, akkor oda már megalapozott anyagokkal menjünk. November 30-a környékén egy vázlatos tartalmat össze kell állítani a humán operatív programra vonatkozóan, aminek markáns része az Emberi Erőforrások Minisztériumában készül. Az első tervezet jövő év első negyedévének végén indul, és az igazi partnerség nyár elejére tehető. A jogszabályoktól és a pénzügyi keretektől függően ma azt mondjuk, hogy jövő év végén ezek már egészen biztosan látszani fognak. Hivatalosan az új program végrehajtása 2014. január 1-jével kezdődhet. Ez mindentől független. Ennek ellenére a programok elfogadása mostantól számítva – a korábbi tapasztalatokra alapuló becslés alapján – két év múlva történhet meg. A 2014-2020-as időszak végleges operatív tartalma kb. 2014 augusztusa-szeptembere környékére prognosztizálható. A 2014/15-ös tanév már tervezhető úgy, hogy az új programozási időszak finanszírozása használható lesz az átalakításban, fejlesztésben, a kollégák továbbképzésében, új módszerek kidolgozásában, új innovatív megoldások és együttműködések kialakításában.
[1] Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.
[2] Ez az e-mail-cím a szpemrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.