Pokorni Zoltán

Az önkormányzatok szerepe
az intézmények fenntartásában, működtetésében

Három dologra szeretnék kitérni hozzászólásomban:

• a pedagógus életpálya modellre,
• az iskolafenntartói rendszer átalakítására, s végül arra
• mégis milyennek sejtjük a jövőt, mi lesz mindebből.

A mögöttünk álló héten jelentette be a felelős miniszter, hogy nem látja garantáltnak 2013 szeptemberétől a pedagógus életpálya elindítását. Ez még nem végleges döntés, de nem tudjuk, hogyan alakul majd a bevezetés. Az államtitkár asszony szeretné elérni, hogy januártól legyen visszamenőleges bevezetés. Tegyük hozzá, hogy a 2014-től történő életbeléptetés 280 milliárd Ft-os terhet jelent, ha pedig visszamenőleg kifizetik a szeptembertől emelt béreket, akkor nagyjából 350 milliárd Ft-ra lenne szükség. Ez merész célkitűzés, hiszen tudjuk, hogy az IMF és az állam közötti vita 350–390 milliárd Ft-os különbségen folyik.

Az államtitkár asszony gyakran elmondja, hogy a béremelés mindennek az alapja. Pontosítsuk ezt úgy, hogy a pedagógus életpálya modell az alap, ami nem béremelés, hanem egy stratégia, aminek a célja, hogy fordítsunk a több évtizede tartó negatív tendenciákon, javítsuk az oktatás minőségét, érjük el, hogy népszerű és megbecsült legyen a pedagógus pálya. Finnországban nyolcszoros a túljelentkezés, az építész szakma után a második legvonzóbb a pedagógus pálya. Nálunk pedig válságjeleket látunk, vannak szakok, ahová alig néhányan jelentkeznek, miközben tudjuk, hogy 10–15 éven belül nyugdíjba megy a pedagógusok harmada. Összevetve, az OECD országokhoz képest, ahol az egy főre jutó GDP 130%-át adja a pedagógusbér, nálunk inkább 70% ez az arány. Persze ezt a képet árnyalja az a tény, amit a közgazdászok és az oktatáskutatók úgy írnak le, hogy az átlagnál alacsonyabb bérrel az átlagnál több pedagógust foglalkoztatunk. Ott is, ahol nem lenne szükség ilyen végzettségre – például gyerekkísérésre, felügyeletre. Rossz az oktatás foglalkoztatási struktúrája.

Jól látszik az egymást érő kísérletekből, hogy ezt a helyzetet megváltoztatni nem egyszerű, csak egy ponton támadva nem is lehetséges, nem elegendő csak a bért megemelni. Erre szemléletes példa Medgyessy Péter kormánya által végrehajtott 50%-os béremelés, ami nem kötődött semmiféle követelményhez, teljesítményhez, és nem is hozott eredményt. Az emelés értéke inflálódott 1–1,5 éven belül, ugyanis a magyar gazdaság és a társadalom nem volt hajlandó finanszírozni, fenntartani ezt a politika által megígért és megadott ugrást, visszatolta ahhoz a bérátlaghoz, mely kialakult a társadalmi viszonyok között.

A differenciálásra is voltak próbálkozások. Az idősebbek még emlékeznek az Antall-kormány „lehet F”-kategória kísérletére, amihez nem kötődött érdemi kritérium, az intézményvezetők belátására volt bízva kiről gondolják úgy, hogy kiemelkedő munkát végez. Volt, ahol mindenkit átsoroltak ide, másutt senkit. Hasonló puha megoldást kínáló kísérlet volt a minőségi bérpótlék a Horn-kormány idején, ami szintén nem hozott tartós eredményt. Az egymást váltó kormányok próbálkoztak hol így, hol úgy megoldani ezt a kérdést, de mindezidáig sikertelenül. Ennek oka leginkább az volt, hogy nem komplexen kezelték a kérdést, csak egy ponton próbáltak beavatkozni.

Okulva ezekből a tapasztalatokból úgy látom, hogy egyszerre kell legalább három ponton hozzányúlni a rendszerhez.

Első a pedagógusképzés átalakítása annak érdekében, hogy vonzóbbá tegyük a pályát, s valóban csak azokat vegyük fel, akiket pedagógussá akarunk nevelni, képezni. Fogalmazzuk meg a célt: a korosztály legszuggesztívebb, legintelligensebb, legnyitottabb, legjobban kommunikáló személyiségeit kell, hogy megtaláljuk és rávegyük arra, hogy pedagógusok akarjanak lenni. Többszörös szelekció volt jellemző az elmúlt évekre, gyakran valóban a „maradék” választotta végül a tanárszakot. Ezen segíthet, ha mód van arra, hogy érdemi, a tanárjelölteknek nyújtott, a minimálbérrel vetekedő ösztöndíjjal tegyük vonzóvá a pedagógusképzést, ha pedig van túljelentkezés, akkor van mód a legjobbakat kiválasztani. Maradt a rendszerben olyan elem, ami még mindig riasztja a fiatalokat ettől a pályától, ilyen a képzés idejének meghosszabbítása, ami megítélésem szerint nem szerencsés és nem is indokolt. Ide tartozik a pedagógus továbbképzési rendszer, amit nem lenne szabad elválasztani a pedagógus alapképzés rendszerétől.

Mikor segíti ezt a fordulatot egy bérstruktúra? Akkor, ha segít abban, hogy a fiatalokat idevonzzuk. Ez elég kemény következményekkel járó állítás, mert azt jelenti, hogy a bérkarrier ívét úgy kell felépíteni, hogy az vonzó legyen a 18–19 éves, döntés előtt álló fiatalok számára. A jók közül a legjobbakat akarjuk kiválasztani és nem a maradékból szelektálni. Akkor tudjuk ezt megtenni, ha a bér a pálya elején viszonylag magasan indul, meredeken ível, és a lehető leghamarabb eléri a bérmaximumot. Ezt követően a szinten tartás és egy méltányos előrelépés biztosítása a feladat. Sajnos a törvény mellékleteként elfogadott bérstruktúra nem ilyen, pont a fordítottja. A végén ível fel a bér, nagyon hosszú idő telik el, mire megközelíti a maximumot. Milyen legyen a bérstruktúra? Mi számítson az alapbérbe, és miért kell más feladatot is vállalni? Min múlik a nagyobb bér? A minősítésen? Vagy a minősítés csak módot ad arra, hogy olyan munkát vállaljunk, amit jól megfizetnek? Az a célunk, hogy azt honoráljuk, akik többet dolgoznak, többet vállalnak egy intézményen belül. Nem a minősítést kell megfizetni, hanem a minősítés által lehetővé vált pluszmunkát. Hogy valaki osztályfőnök, vizsgáztató, mentor stb. lehessen. Sajnos, az elfogadott koncepció nem ilyen, nem a plusz tevékenységet, nem a minőségi munkát, hanem a papírt fizeti meg. Ez nem jó.

Maga a minősítési folyamat is nehéz ügy. Hogyan tegyünk különbséget jó és rossz, szorgalmas és lusta között? Sokan azt mondják, hogy ezt nem is lehet megállapítani, nem lehet mérni. Hadd idézzem egy régi mérnökbarátomat: „Amit nem tudsz mérni, azt nem érted”. Ha nem tudjuk mérni a tanári munka minőségét, akkor ez egy puha papírgyártás lesz. Egy jó minősítési rendszer működtetése drága és konfliktusos dolog. Cserébe lehetővé teszi, hogy a teljesítményhez kötődjön a bérezés, ösztönző, hosszabb távon bőven megtérülő befektetés. Mégsem vállalta fel ezt a tárca. Miről is van szó? 120 000 iskolában dolgozó pedagógusról beszélünk, s ha hatévente minősítünk, akkor az évi 20.000 minősítési eljárást jelent. Ehhez nem egy-két ember kell, hanem egy viszonylag nagy és felkészült szakértői kör. Mit mérünk és hogyan? Papírokból, óralátogatásokból ítéljük meg a pedagógusokat? Vagy az jellemzi a legjobban a pedagógust, hogy a rábízott gyerek mit tud? Az a fontos, hogy mit tanít a tanár vagy az, hogy mit tud a gyerek? Ez két markánsan eltérő iskola. Az egyik egy adminisztratív Kádár-kori rendszer, a másik arra figyel, hogy van-e a munkának eredménye.

Az eszközök kifejlesztésével, melyekkel a minősítést el lehetne végezni, sehogy sem állunk. Mondhatnám azt is, hogy bár az, hogy csak 2014 januárjában indul el a pedagógus életpálya modell, fájdalmas dolog, de tekintsünk erre úgy, mint egy lehetőségre. Lehetőség arra, hogy az államtitkárság kidolgozza, mire van valóban szükség a pedagógus életpálya modellhez:

• egy megújult, motiváló pedagógusképzési rendszerre,
• egy ehhez és a minősítéshez illeszkedő továbbképzési rendszerre,
• egy vonzó előmeneteli rendszerre.

Jól jellemzik a helyzetet azok a vélemények, amelyek egy szakszervezeti logikájú béremelésről beszélnek, olyan következménnyel, mint amilyet a Medgyessy-kormány 50%-os béremelése után tapasztalhattunk. Hozzáteszi az óraszámemelést is. A jelen helyzetben azt a dilemmát is meg kell válaszolnia a kormánynak, hogy ha elhalasztja a béremelést, akkor fenntartható-e a munkateher emelése (a 32 órás kötelező benntartózkodás, s ezen belül a kötelezően megtartandó óraszám emelésének lehetősége). Ez még mindig szakszervezeti megközelítés: bér és munkaidő. Ennek semmi köze az életpálya modellhez, aminek egy tartalmi és minőségi fordulatot kellene hoznia.

A csúszás az utolsó lehetőség arra, hogy a szereplők megértsék, az életpályamodell nem ezen a szakszervezeti béremelés-logikán alapul, hanem egy kulcsfontosságú irányváltás, hogy kihúzzuk a lefelé csúszó magyar oktatásügyet egy sáros oldalból. Ehhez kevés a pénzszerzés, ehhez konfliktust kell vállalni. Meg kell mondani például, hogyha nem megy át a minősítésen valaki, akkor megkapja a támogatást a szükséges tudás megszerzéséhez, de ha így sem megy vagy nincs erre hajlandóság, akkor nem egyszerűen stagnál majd a bére, hanem nem taníthat tovább. Olyan eszközöket kell készíteni, amelyek objektívek, nyilvánosak, s ennek alapján ezt elfogadják a szereplők. A minősítésnek akkor van értelme, ha tétje van, hogy ezen múlik a bére és ezen múlik a pályán maradás lehetősége. Ha a minősítésnek nincs tétje, akkor nincs szabályozó ereje sem. És hitele sincs sem befelé az oktatás világa felé, sem kifelé, az iskolahasználók felé. Ebben az esetben pedig egyrészt megmaradnak a belső konfliktusok, feszültségek, másrészt rettenetesen nehéz lesz társadalmi támogatottságot szerezni ahhoz, hogy egy ilyen rendszert finanszírozzunk.

Beszéljünk arról, mi vár az önkormányzatokra. Ma többségében nem válnak el a fenntartói és az üzemeltetői feladatok. Egy kézben van a számlák kifizetése, a szakmai irányítás, a kinevezési jogok stb. Ezt az új szabályozás kettéválasztja irányításra és működtetésre. Nem szerencsés, hogy az irányításra továbbra is a fenntartás szót használja a törvény, már csak azért sem, mert összekeveredik az egyházi fenntartókkal, ahol az üzemeltető és fenntartó is azonos marad. Jobb lett volna egy tiszta definíciós rendszert alkalmazni. A jövőben lesz olyan intézmény, melynek ugyanaz lesz a működtetője és az irányítója, ezek az óvodák, ahol minden marad az önkormányzatnál. Ilyenek az egyházi intézmények is. És ilyenek lesznek a 3000 fő alatti lélekszámú települések iskolái, ahol a jövőben az állam lesz irányító és a működtető is.

A szakképző intézmények már nem ilyenek. Működtet a KIK, a Klebelsberg Intézményfenntartó Központ, irányít a Gazdasági Minisztérium valamilyen szervezete. Vannak olyan intézmények is, amelyeket nem tudunk egyszerűen besorolni: a gyakorlóiskolákat, az egyetemek mellé rendelt gyakorlóintézményeket. Van egy harmadik sajátos feladat, hogy a felsőoktatásban való együttműködést ki fogja megtervezni. Ez eddig az egyetemeknél volt, de most tisztázatlan, a kollégiumokhoz hasonlóan. A nemzetiségi önkormányzatok intézményeinél a fenntartó és a működtető is az önkormányzat.

Miért van ez a nagy összevisszaság? Nem ez volt a szándék. A jogszabály előkészítése közben kompromisszumokat kellett kötni. A kormány eredeti szándéka az volt, hogy mindent a kormány csinál, nem osztozik a feladatokon az önkormányzatokkal. Nagy viták voltak. Azzal egyetértettem én is, hogy az önkormányzati rendszer túlságosan tagolt. 3200 önkormányzat nem tudja jól megoldani a közoktatási intézmények fenntartásának feladatát, de úgy gondoltam, ha átesünk a ló másik oldalára, többet veszítünk ezzel a gigászi méretű fenntartói szervezettel, mint amit nyernénk. A miniszterelnök válasza erre az volt, hogy az állam ezt megoldja, képes az egyenlő színvonal biztosítására az ország bármely pontján. Ez nemes gondolat, szép eszme, ez az alapja az egész átalakításnak. A probléma a megvalósítás. Ahhoz, hogy az állam ezt meg tudja tenni, nem elég az eddig adott normatívákat magánál tartania, hanem az eddig az önkormányzatoknak átengedett jövedelmeket is centralizálni kell (szja, gépjárműadó, illetékek). A helyi iparűzési adó jelentette az akadályt, mert ha ezt elvonja az állam az önkormányzatoktól, akkor megszűnik a létalapja, hiszen azért létezhet, mert helyi, és nem központi célok érdekében szedik be. Volt olyan ország, ahol központosították a mi iparűzési adónkhoz hasonló adót, az EU meg is szüntette azt. Ezért a kormány úgy döntött: ha nem tudja elvonni az iparűzési adót, akkor otthagy annyi feladatot a helyhatóságoknál, amit az iparűzési adóból fedezni tudnak (fűtés, világítás, technikai dolgozók bére stb.). A kormányt megóvta ez attól, hogy az önkormányzat tulajdonában lévő 16 000 feladatellátási helyen lévő ingatlant összeírja, leltározza, sok esetben ráadásul ezeken jelzálog van. Alapvetően tehát ezért alakult ki ez a zűrzavaros helyzet, nem ez volt a jogalkotó eredeti szándéka.

Az, hogy a pénz jól van-e elosztva, senki nem látja. 900 milliárd Ft-ot költöttünk közoktatásra eddig. Durván számolva, ha ebből kivonjuk az óvoda három évfolyamát – és 12 évfolyam iskolai oktatást veszünk alapul – marad 720 milliárd. Ennyibe kerülnek az iskolák. Azt szokták mondani, hogy a bér és a dologi kiadások 80-20%-ban oszlanak meg. A 720 milliárdból tehát 576 milliárd Ft jut bérre. Ha megnézzük, mi van a költségvetésben, ott 407 milliárd Ft-ot találunk. Ráadásul a Klebelsberg Intézményfenntartó Központnak nemcsak a béreket kell kifizetnie, hanem működtetnie is kell a 3000 főnél kisebb települések iskoláit, ki kell építeni saját szervezetét, a maga apparátusát, ami szintén pénzbe kerül.

A kormány újraszövi a megyei pedagógiai intézeteket, a fővárosi kerületi intézményeket, rendeletet fogadott el arról, hogy egy-egy intézetben hány dolgozószobának, számítógépnek kell lennie, mekkora legyen az alkalmazottak létszáma. Nem tudom, hogy miből futja majd erre. Eddig ezt a feladatot hatékonyan ellátta a közoktatási szakértői rendszer. Piaci alapon, olcsóbban, jó színvonalon és nem közalkalmazottakat fizettünk, és nem vásároltunk autókat számukra. Volt központosított rendszer a 80-as években, ezeket elsőként szüntették meg az önkormányzatok, mert esetleges színvonalú volt és drága. A szakszolgálatok ellátása is az állam feladata lesz, megyénként hozza létre a családsegítők, nevelési tanácsadók, logopédiai szolgáltatók egy összegyúrt integrált rendszerét, ami elég sokszínű, de drága, és nem látom egyelőre, hogy a költségvetésben hol van ennek a forrása.

Az elmúlt 20 évben ezt a forráselosztást a parlament végezte. Évente 1,5–2 hónapot szántunk arra, hogy megpróbáljuk a kevés pénzt valahogyan igazságosan elosztani. A parlament döntött erről, ez látható struktúra volt. Most ezt megspórolja nekünk az új rendszer, ezután a KIK igazgatója dönti majd el, hogy a 407 milliárd Ft hogyan oszlik meg.

Változhat-e radikálisan a rendszer januártól? Nem, mert nem lehet egy folyó tanévben új normákat, új foglalkoztatási szabályokat szabni, új mutatókat állítani. Egy elindított tanév kereteit – osztályok, szakkörök, szerződések stb. – nem lehet megváltoztatni.

Panaszkodunk, hogy nem látjuk pontosan, mi a helyzet, de ez szerintem nem feltétlenül baj. Minél később hoz ilyen részletszabályokat a politika, annál inkább csak a status quo-t képes leképezni, finanszírozni, s annál több idő marad egy működőképes rendszer kimunkálására. Egyfelől idegesítő a kiszámíthatatlanság, a bizonytalanság, másfelől minden nappal növeli annak a bizonyosságát, hogy a meglévő viszonyok jelentik az alapot.

A reálisan lehetséges beavatkozási időpont 2013 szeptembere. Addigra ki lehet alakítani az új mutatókat, például, hogy hány gyerek után lehet státuszt létrehozni. Szintén létezik az – a politikát meggondolásra késztető – körülmény, hogy belevág-e egy radikális átalakításba közvetlenül a választási kampány kezdete előtt.

Mi is ez a radikális átalakítási lehetőség? Azzal, hogy nem az igazgató a pedagógus munkáltatója, hanem a tankerületi igazgató változnak a lehetőségek. Ha például a tanárok beosztását egy tankerületbe szervezve gondolja végig a tankerületi vezető, akkor azt mondja, hogy az alacsony óraszámú pedagógus kötelező óráit nem a szabadidő-szervezéssel, kíséréssel vagy ügyeleti órákkal tölti ki, hanem egy másik településre küldi el szakórát tartani. Ez racionalizálja a rendszert. A meglévő pénzt, kapacitásokat hatékonyabban használja. Kérdés, hogy ezzel akar-e majd, mer-e majd élni az irányító, mert ez konfliktust jelent.

A következő probléma abból fakad, hogy a kormány magához vonta ugyan a feladatokat, de nem tudott magához húzni annyi forrást, hogy egy megfelelő szinten kiegyenlítse a különbségeket. Ezért félő, hogy sok helyen látványosan visszaesik a szolgáltatás színvonala. Ma erre az a kormányzati válasz, hogy az önkormányzatok járuljanak hozzá a költségekhez, fizessék az étkezési jegyet, az uszodát, a szakkört, az erdei iskolát. Valóban így lenne helyes? Nem az volt az államosítás legfőbb célja, hogy csökkentsük a különbségeket a településtípusok között? Hogy lépjünk abba az irányba, hogy ne attól függjön egy iskola színvonala, hogy van-e jövedelemtermelő képessége a településnek vagy nincs? Most attól függ majd egy pedagógus jövedelme, hogy a helyi önkormányzat ad-e neki valamilyen többletjuttatást? Jogilag sem tudom, hogyan valósulna ez meg, hiszen nem is ő a munkáltató. Mi volt az eredeti cél? Nem az, hogy egyenlő, méltányosabb, magasabb színvonalat tudjunk biztosítani? Akkor most visszatérünk oda, ahonnan elindultunk? Nyilván ezt a dilemmát fel kell oldani. Pakson vagy Százhalombattán – mert ott nyilván marad pénz az iparűzési adó miatt – ha akarnak, se adhassanak pénzt a pedagógusoknak, mert ez így méltányos és igazságos.

Az átadás-átvételi törvény tárgyalása is előttünk áll még. Ötven munkanap, ami még hátravan az évből, s a törvényt nem csak elfogadni kell, de végre is hajtani. Mik az eddig meg nem oldott feladatok?

Az önkormányzatoknál dolgozó közalkalmazottakat a törvény átvezényli a járási szintű Klebelsberg-irodába. Ezek a munkavállalók azonban nemcsak az oktatási feladatokat látják el általában, hanem például az ifjúság, sport, kulturális ügyeket is viszik. Ezek integrált irodák, ahol vagy nincs is ilyen kolléga vagy több feladatot lát el. Őket most elvinné az állam, az önkormányzatok pedig csináljanak, amit tudnak.

Gond lehet a többcélú intézményekkel is. A törvény 10 munkanapot adna az önkormányzatoknak, hogy szedjék szét ezeket az intézményeket. Ezt ennyi idő alatt nem lehet megoldani.

Megoldandó probléma az uniós programokban résztvevő intézmények helyzetének kezelése. Itt ugyanis fenntartási kötelezettség van, aminek megszegése a támogatások visszafizetésének kényszerével jár. Itt szerintem felmentést kell adni az állami kézbe kerülés alól a szerződésekben meghatározott határidőig. És sorolhatnám tovább, rengeteg megválaszolatlan kérdés merül fel.

Mi lesz ebből? Egy rendszernek a működésképessége vagy működésképtelensége ritkán mutatkozik meg drámai módon. Ilyen például, ha nincs tankönyv szeptember elején vagy nem tudjuk lebonyolítani az érettségit májusban. Ha egy rendszer „csak” rosszul működik, ha „csak” nem elég gyors, nem elég takarékos, az nem ennyire látványos, az hosszú évek alatt mutatkozik csak meg. Kell hozzá értő és belátó figyelem, hogy korrigálni lehessen, ahol kell.

S ha kicsit előretekintünk, van egy komoly kockázat: nevezetesen az, ha egy új, más összetételű kormány visszatér oda, ahol voltunk, a sok ezer önkormányzat elkülönült iskola-fenntartási világához. Mert miközben kesergünk az átalakításokon, tudjuk jól, hogy az a rendszer, amit most magunk mögött hagyunk vállalhatatlan és kezelhetetlen problémákat görgetett maga előtt már hosszú ideje.

Az új struktúrának nem az a legfőbb problémája, hogy valamivel kevesebb, mint kétszáz tankerületet hoz létre, az a kérdés, hogyan működnek és milyen irányban fejlődnek majd ezek. Hierarchikusan, normákkal, parancsokkal, centralizáltan irányított végrehajtási rendszer lesz-e, amiről azt gondoljuk, hogy nem jó, mert elfedi a problémákat, nem veszi észre a megoldandó feladatokat, konfliktushárító, nem intelligens döntéshozó. Vagy ellenkezőleg fordul, ezek némi szakmai autonómiát, némi önálló döntéshozatali kört nyernek. Ebben az esetben alapjául szolgálhatnak annak – az általam remélt – jövőnek, hogy nem adminisztratív struktúrában, hanem egy választott, önkormányzatisággal rendelkező struktúrában tudjuk majd irányítani a tankerületeket. Fontos kérdés tehát, hogy egy felülről kinevezett adminisztratív rendszer jön létre vagy pedig a helyi szereplőktől függő és azokra figyelő, önálló mozgástérrel rendelkező autonómiaként működnek-e majd a tankerületek. Én az utóbbit látnám ideálisnak a jövőt illetően, s ez egy 5-10 éves horizontban el is érhető. Ennek a formának a legnagyobb nehézsége, hogy nem illeszkedik a jelenlegi önkormányzati rendszerbe. Vagy a kistelepüléseknek kell beleolvadniuk a járási szintű önkormányzatokba, vagy egy másik lehetőség, hogy különválik a települési önkormányzat és az oktatási önkormányzat. Van ilyen az USA-ban. Ma mindkettő nehezen elképzelhető, de ha figyelemmel kísérjük a rendszer működését, korrigáljuk a hibákat, könnyen lehet, hogy ilyen megoldás alakul ki.