Csillag Márta

Az OKÉV aktuális feladatai a 2005/2006. tanévben

Tisztelt Hölgyeim és Uraim!

Bevallom, hogy a konferencia meghívójában felvázolt cím egy kissé megrémített, amikor megkaptam a felkérést. Szeretném Önöket megnyugtatni, hogy az OKÉV aktuális feladatainak felsorolásától most eltekintek. Azt a két-háromórás előadást, amelyben elmesélhetném, hogy mivel foglalkozik ez a szervezet, majd a legközelebbi konferencián szeretném elmondani. Azon gondolkodtam, mivel tudnám támogatni az Önök szakértői munkáját. Oda jutottam, hogy hasznos információkat tudnék közölni annak ismertetésével, mivel is foglalkozik az OKÉV az ellenőrzési és értékelési feladatainak körében.

Azt tapasztaljuk, elég sok hiedelem szállong az iskolákban arról, hogy az OKÉV – mint egy „oktatási rendőrség” – megszállja a közoktatási intézményeket, kollégáim előpakoltatnak egy csomó papírt, majd leellenőrzik a működést, végül jól megbüntetik a közoktatási intézményt. Melyek tehát azok a feladatok, amelyeket végzünk, és azt hogyan tesszük? Egy keveset arról is szólnék, mit tettünk eddig és hogyan fejlődik tovább ez a feladatrendszer. Kicsit messzebbről kell indulni ennek megértéséhez.

Az OKÉV olyan központi intézmény, amelyet azért hozott létre az Oktatási Minisztérium, és most is azért működtet a közoktatás rendszere, mert ide delegálta az oktatási miniszter azon jogköreit, amelyek nem klasszikusan minisztériumi, hatósági, illetve szabályozási jogkörök. Ezáltal egy olyan háttérintézménybe tudja kiszervezni ezeket a feladatokat, amely képes részben a hatósági, részben az ellenőrzési koordinációs feladatokat is ellátni. Természetesen a minisztérium apparátusára is kevesebb munka hárul, ugyanakkor szakszerűen szervezett és működtetett feladatvégzés valósul meg. Ezt a feladatrendszert területi elven ésszerű működtetni. Ezért az OKÉV a statisztikai régiók szerint szervezett regionális igazgatóságokon keresztül látja el napi feladatait. Klasszikusan nem regionális intézmény, hiszen a feladat- és jogköröket nem delegálja a regionális igazgatóságaihoz, hanem központi irányítással végzi. Így az az állítás, hogy az Oktatási Minisztérium egyetlen regionális háttérintézménye az OKÉV, ebben a pillanatban nem igaz. Az OKÉV eredetileg is arra szerveződött – ez a feladatrendszer azóta is folyamatosan bővül –, hogy részt vegyen az oktatási miniszter ellenőrzési és értékelési feladatainak a szervezésében, koordinálásában valamint ellássa a vizsgaközpont funkciót is. Bizonyos hatósági ellenőrzési hatásköröket ide telepített a közoktatási törvény. Ezt azért szeretném hangsúlyozni, mert a magyar közoktatás igazgatása decentralizált rendszer. A helyi önkormányzatok önrendelkezése, valamint az intézmények szakmai önállósága világosan és egyértelműen szabályozott, így meghatározza az ellenőrzési és értékelési feladatok felelőseit is. Az oktatási miniszter jogosítványai rendkívül áttételesek. Az oktatási miniszternek nincsen ma sem, és eddig sem volt közvetlen beavatkozási lehetősége egy-egy intézmény ellenőrzésébe, hiszen az elsődleges ellenőrzési szerepet maga az intézmény és a fenntartó látja el. Az oktatási miniszternek csak közvetett eszközei vannak arra, hogy befolyásolja az intézményben folyó munka szakmaiságát is és törvényességét is.

Természetesen az ellenőrzés az egyik – napjainkban mindjobban felértékelődő – igazgatási eszköz. A Magyar Köztársaság oktatási minisztere hatósági ellenőrzés során győződhet meg az intézmények törvényes működéséről. Ezen ellenőrzési feladatokat delegálta az oktatási miniszter az OKÉV-hez. Az OKÉV hatósági ellenőrzés keretében vizsgálja a maximális osztály- és csoportlétszámra, a gyermekvédelemre és a tanulói balesetvédelemre, a tanulói óraterhelésre, az egyenlő bánásmód követelményeire vonatkozó előírások, valamint a minimális eszköz- és felszerelési jegyzékben előírtak betartását. Ugyanakkor közreműködik az országos értékelési feladatok lebonyolításában, a vizsgarendszer működtetésében, megyei, térségi szakmai ellenőrzések lebonyolításában, az országos tanulói teljesítménymérések szervezésében. Az OKÉV az országos kompetenciamérések lebonyolításában csupán közreműködő szervezet. Az OKÉV a mérések szakmai anyagait, a mérőeszközöket nem maga készíti el. Az adatokat nem gyűjti, nem tárolja, nem elemzi. Az OKÉV csupán szervezi ezeket a méréseket.

Hasonló a helyzet az akkreditációs tevékenységgel is. Egyes akkreditációs eljárásokat ide helyezett valamely jogszabály. Ilyen a mindenki által jól ismert tankönyvvé nyilvánítás, a kerettantervi akkreditáció, az érettségi vizsgatantárgyak akkreditációja, ugyanakkor a pedagógus-továbbképzési akkreditációs rendszer egy másik háttérintézményben működik. Az OKÉV feladata a szakértői tevékenység engedélyezése, kvázi akkreditációja is. Ezek a feladatok állandóan átalakulóban vannak. A leglátványosabb változás természetesen a hatósági ellenőrzések feladatai tekintetében tapasztalható. Szinte nincs olyan törvénymódosítás, amelyben az OKÉV feladatrendszere ne bővülne egy új hatósági ellenőrzési területtel.

Önök biztosan jól ismerik, hogy a parlament tavaly ősszel új törvényt fogadott el a közigazgatási eljárás szabályiról. November elsejétől ez a törvény életbe lép. E jogszabály egészen pontosan előírja, miként kell lebonyolítani a magyar közigazgatási eljárások egyikét, a hatósági ellenőrzést. Valójában klasszikus ellenőrzésről van szó, a jogszabályban foglalt előírások ellenőrzéséről. A hatósági ellenőrzés lebonyolításának több módja van. Az ellenőrzést végzők megtekinthetnek iratokat, beléphetnek az intézménybe, helyszíni szemlét tarthatnak, nyilatkozatokat kérhetnek, különböző adatokat vethetnek össze anélkül is, hogy megjelennének az ellenőrzött intézményben. Ha a magyar közoktatás rendszerében olyan információs rendszerek működnének, amelyek azonos értelmezés szerint tartalmaznak bizonyos adatokat, akkor alkalmasak lennének összevetésre, tehát ellenőrzésre is használhatók lennének. Sok esetben csupán az adatok alapján ezek az ellenőrzések lefolytathatók lennének. Hasonlóan ellenőriz az adóhatóság.

Milyen intézkedései lehetnek a hatóságnak az ellenőrzés lezárását követően? Elsősorban felhívja az érintettet a jogszabálysértés orvoslására, vagy saját hatáskörében eljár, ha indokolt, megkeres más hatóságot és felkéri eljárás lefolytatására. Amennyiben jogszabálysértést észlel és abban nem illetékes, köteles az illetékes hatósághoz fordulni, vagy büntető-, fegyelmi, szabálysértési eljárást kezdeményezni. Ebben az esetben az érintett hatóságnak kötelessége eljárni.

Gyakorta előfordul, hogy keveredik a köztudatban a hatósági és a szakmai ellenőrzés fogalma. A közoktatási törvényben az ellenőrzési és értékelési feladatok meghatározása elég nehezen áttekinthető. Az ellenőrzés volt az első fogalom, amit a közoktatási törvény 1993-ban használni kezdett. Ezt követően bővült a szabályozás, de soha nem kerültek ki a régi meghatározások a magyar közoktatási törvényből. Ez azt jelenti, hogy most párhuzamosan van jelen a szabályozásban több olyan fogalom, ami értelmezésre szorul. Egy idő múlva az értelmező rendelkezésekben az ellenőrzés és az értékelés fogalma elkülönült. Ugyanakkor – ha Önök figyelmesen elolvassák a törvényt – hatósági ellenőrzésről, tanügyi ellenőrzésről, törvényességi ellenőrzésről, értékelésről, mérésről, szakmai munka hatékonyságának értékeléséről, szakmai ellenőrzésről olvashatnak. A hatósági ellenőrzés és a szakmai ellenőrzés, amelyet az oktatási miniszter a tanév rendjében elrendel, több dologban biztosan különbözik egymástól. A hatósági ellenőrzés olyan eljárás, amit hivatalból indítanak, köztisztviselők végeznek, szankcióval zárulhat. A szakmai ellenőrzés – a miniszter ellenőrzési, értékelési feladataiból következően – miniszteri megbízás egy speciális szakmai feladatra. A megrendelő általában előírja azt is, hogy ezeket az ellenőrzési feladatokat milyen módon kell megszervezni. Meghatározza annak tárgyát, időnként résztvevőit is, a hatályos szabályozásra figyelemmel általában szakértő közreműködését írja elő. A szakértői közreműködéssel végzett szakmai ellenőrzés jelentéssel zárul. A minisztert, illetve a közvéleményt tájékoztatjuk arról, hogy mit állapítottunk meg. Az OKÉV-ben folyó szakmai ellenőrzési munka, illetve a hatósági ellenőrzési munka is kidolgozott, egységes eljárásrend alapján történik. Ezeket a szakmai standardokat az OKÉV Központi Főigazgatósága az Ellenőrzési és Értékelési Osztály közreműködésével készíti el. Mivel hét regionális igazgatóság közreműködésével dolgozunk, nagy hangsúlyt helyezünk arra, hogy köztisztviselőinket felkészítsük és segítsük e feladataik ellátásában, ezért folyamatosan képezzük munkatársainkat. Az OKÉV tanügyi ellenőrzést nem általában végez. A törvényességi, a tanügyi ellenőrzés elvégzése elsősorban a fenntartó feladata.

Az OKÉV meghatározott, előírt körben végez hatósági ellenőrzést. A hat meglévő ellenőrzési terület a közeljövőben kiegészül egy hetedikkel: a közoktatási törvény tervezett módosításában szerepel a foglalkoztatási szabályok betartásának ellenőrzése. Önök is láthatják, hogy ezek nem azonos tartalmú és szempontú feladatok. A gyermek- és tanulói balesetvédelem szabályai betartásának ellenőrzése technikai értelemben jóval egyszerűbb feladat, mint a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó előírások betartásának hatósági kontrollja. Nem kevés fejtörést okozott ez nekünk is, hiszen nem keverhetjük össze értékelési feladatokkal a feladatrendszerünket, tehát szigorúan ellenőrzési eszközökkel kell dolgoznunk. Ugyanakkor annak a megítélése, hogy egy gyermek vagy egy tanulócsoport hátrányosan megkülönböztetett vagy szegregált helyzetben van-e az iskolában nagyon sokszor csak értékeléssel, csak véleménykialakítással tehető meg.

Az OKÉV egyéb feladatai közé tartoznak a jogorvoslati jogkörben hozott döntések. Az érettségi és a szakmai vizsga vizsgabizottságainak a döntése ellen lehet másodfokon fellebbezni az OKÉV-hez. Ez a jogosítvány nem azonos az észrevételek elbírálásával. Az idei tavaszi érettségi időszakban minden eddiginél több észrevételt kapott az OKÉV az írásbeli dolgozatok megtekintését követően. Az ezekre adott válaszok nem jogorvoslati döntések, hanem köztes szakmai döntések. Jóval kevesebb tanuló támadta meg a vizsgabizottság döntését és élt jogorvoslattal az emelt szintű érettségin, mint ahány észrevétel érkezett. A középszintű érettségi esetében elenyésző volt a jogorvoslatok száma.

Elsőfokú hatósági határozatokat hozunk akkor, amikor önöket a szakértői névjegyzékbe felvesszük, amikor a szomszéd államokban élő pedagógusoknak, illetve gyerekeknek a pedagógus-, illetve diákigazolványait kiadjuk, amikor tankönyvvé nyilvánítunk, amikor a fenntartó hozzánk fordul, hogy engedélyezzük a maximális osztály- és csoportlétszám túllépését.

Önöket is arra szeretném kérni, hogy szakértői tevékenységük során ne biztassák a fenntartókat arra, hogy indokolatlanul kérjenek engedélyt a tanulócsoportok létszámának megemeléséhez. Gyakran előfordul, hogy a fenntartók az iskola, az óvoda népszerűségét jelölik meg oktatásszervezési indokként. Ezzel az indokkal nem engedélyezzük a maximális osztálylétszám túllépését, hiszen nem ez a jogalkotó célja. Az a célunk, hogy betartsák az intézmények a meghatározott létszámot, csak rendkívüli és egyedi esetekben forduljanak engedélyért.

2005 első félévében két új feladatot is végzett az OKÉV. 2004-ben az Oktatási Minisztérium döntése és a 20/1997.(II. 15.) Korm. rendelet módosítása következtében az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont ellenőrzi a nem önkormányzati, nem állami intézményfenntartóknál a normatív állami hozzájárulás igénylését megalapozó tanügy-igazgatási dokumentumokat, az igénylés jogszerűségét, megalapozottságát. Magyarországon közel ezerötszáz nem állami fenntartású intézmény működik. Mintegy kilencszáz fenntartó működteti ezeket a magánintézményeket. Legnagyobb számban az alapítványi, az egyházi jogi személy által fenntartott, valamint az egyesületek és közhasznú társaságok által fenntartott intézmények vannak. Ezen intézmények az önkormányzati iskolákkal azonos feladatokat látnak el. Amennyiben részt kívánnak venni az állami feladatok ellátásában, úgy az alkalmasságuk és a feltételek vizsgálatát követően működési engedélyt kapnak az illetékes jegyzőtől. A feladat elvállalásának időpontjától kezdve ugyanazoknak a feltételeknek kell eleget tenniük, mint az állami intézményeknek. Ezeknek a feltételeknek, illetve az igénylést megalapozó tanügyigazgatási dokumentumoknak, továbbá a jogszerű működés feltételei meglétének vizsgálata 2004-től az OKÉV feladata. Ezt megelőzően az igénylés jogosultságának vizsgálatára a Magyar Államkincstárt hatalmazta fel jogszabály, míg a fenntartó törvényes működésének ellenőrzésére az illetékes jegyző, főjegyző jogosult. Tekintettel arra, hogy az Államkincstár ezt a feladatot önállóan és kellő hatékonysággal nem tudta ellátni, egy független, szakmailag alkalmas szervezetet nevezett meg a költségvetési törvény. Az oktatási miniszter először a tanév rendjét szabályozó rendeletben szakmai ellenőrzési feladataként írta elő számunkra a vizsgálatot, később beépült feladatrendszerünkbe. Idén novemberben már a harmadik ellenőrzés indul. Az OKÉV felhatalmazása arra szól, hogy vizsgálata lezárását követően javaslatot tegyen a Magyar Államkincstárnak az érintett intézmény normatíva igénybevételének módosítására. Amennyiben egyéb – törvényességi, tanügyigazgatási vagy működésbeli – hiányosságot tapasztalunk, akkor a fenntartót, az intézményt felszólítjuk a jogsértő helyzet orvoslására, adott esetben a jegyzőhöz, a főjegyzőhöz fordulunk. Ez a hatósági ellenőrzés kiterjed a közoktatási szolgáltatás ellátását megalapozó dokumentumok vizsgálatára is. Tehát nemcsak azt ellenőrizzük, hogy szerepel-e az intézmény működési engedélyében az adott feladat, hanem azt is megnézzük, hogy rendelkezik-e a megfelelő feltételekkel, illetve ellenőrizzük az ellátottak számát, az igénybevétel jogszerűségét is. A fenti ellenőrzést szintén egységes standardok, kidolgozott iratminta alapján végzik az OKÉV köztisztviselői. Folyamatosan módosítani kell ezeket a szakmai anyagokat, ahogy a költségvetési törvény, valamint az egyéb szabályozók (az oktatási törvény, a végrehajtási rendeletek) változnak.

Hatósági ellenőrzést végzünk, és nem térünk el a hatósági ellenőrzés törvényben előírt szabályaitól. Ezeket az intézményeket sem lepjük meg, nagyon ritkán fordul elő, hogy bejelentés nélkül mennénk el intézménybe. Ha egy intézmény rosszul működik, rosszul dokumentált, nem tesz eleget a feladatainak, az a vizsgálat során minden esetben kiderül. Előre értesítjük az intézményeket az ellenőrzésről, különösen akkor, ha előzetes dokumentumvizsgálatot is végzünk. Ilyenkor elsősorban azt vizsgáljuk meg, hogy az adott magánintézmény felvállalt feladata és az alapdokumentumai összhangban vannak-e az igénybe vett állami hozzájárulással. Az előzetes dokumentumvizsgálat után végezzük a helyszíni ellenőrzést. A vizsgálatot összegző jelentés zárja, amelyet minden érintettnek megküldünk. 2005 novemberében további 70 intézmény vizsgálatát kezdjük meg.

Az ellenőrzések során rengeteg tapasztalatot szereztünk a működés mindennapjairól, időnként szabályozási bizonytalanságokról. Feladatunk, hogy ezeket jelezzük az Oktatási Minisztériumnak, javaslatot tegyünk szabályozási hiátusok pótlására és pontosításokra. Sokszor találkoztunk a magántanulókra vonatkozó előírások megszegésével, a pedagógusok foglalkoztatási előírásainak be nem tartásával. Sok esetben nincs megfelelő végzettségű pedagógus az intézményben, valamint a foglalkoztatás körülményei is megkérdőjelezhetők. A közoktatási törvény előírja, hogy az alkalmazotti létszám legalább 70%-át határozatlan időre szóló munkaviszonyban foglalkoztatottak alkotják. Ezáltal biztosítottak például a nevelőtestület jogosítványai és tagjainak szakmai együttműködése. Több olyan intézmény működött, ahol egyetlen embernek volt kinevezése, az igazgatónak. Nagyon fontos tapasztalatunk, hogy a magánintézmények nagyobb része jó szándékú feladatvállaló a közoktatásban. Amikor szembesül az elvárásokkal és a követelményekkel, akkor megpróbál megfelelni azoknak. Komoly gondot jelent, hogy működésükbe nem épült be a rendszeres ellenőrzés és értékelés gyakorlata. Azt tapasztaljuk, hogy a fenntartó értékelési feladatait (kivéve néhány egyházi és egyéb intézményfenntartót) nem látja el rendszerszerűen.

Másik tavalyi vizsgálatunkat szintén a tanév rendjéről szóló rendelet írta elő. Szakmai ellenőrzés keretében négy kistérségben vizsgáltuk az enyhe fokban értelmi fogyatékosok tanulócsoportjait három szempont szerint: a feladatellátás, a tanügyi feltételrendszer és az egyenlő bánásmód követelményeinek érvényesülése tekintetében. Az érintett négy kistérséget az Oktatási Minisztérium választotta ki. A napokban készül el az összesítő jelentésünk.

Az érintett falvak iskolái önálló tagozatokat indítanak az enyhe fokban értelmi fogyatékos gyerekek oktatására, nevelésére. A tagozatokban tanuló gyermekek helyzetét vizsgáltuk oly módon, hogy összehasonlítottuk az intézményen belül nem tagozatos osztályokba járó tanulók helyzetével. A szakmai feltételrendszer vizsgálata során gyakorta tapasztaltuk, hogy a tartalmi szabályozókat nem igazították a helyi szükségletekhez, nem adaptálták, hanem érintetlenül beépítették tantervükbe. Azt tapasztaltuk, hogy nem meghatározott azon rehabilitációs foglalkozások tartalma, amelyben ezek a gyerekek részesülnek. Sok esetben hiányzik az intézményekben az egyéni fejlesztés. Amennyiben összevont tanulócsoportok működnek, a csoportösszevonás szabályainak ugyan általában megfelelnek ezek az intézmények, ellenben az életkori sajátosságok figyelembevételét, az összevonások pedagógiai indokoltságát időnként kétségesnek látjuk. A másodikos és a hetedikes tanulócsoport „együttüzemeltetése”, pedagógiailag nem lehet indokolt.

A pedagógusok foglalkoztatására vonatkozó rendelkezések megtartása is sok kívánni valót hagy maga után. A taneszközök hiánya is jellemző probléma.

Sok esetben nem találtuk biztosítottnak a gyerekek szakértői bizottságok által előírt fejlesztését. A fejlesztő és a rehabilitációs órák több intézményben időnként egészében hiányoznak, ha vannak, akkor gyakran kevesebb ilyen foglalkoztatást biztosítanak, mint az előírt.

Az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülése az enyhe fokban értelmi fogyatékos tanulók esetében azt jelenti, hogy fogyatékosságuk miatt nem éri őket semmiféle hátrány a fizikai elkülönítés, a megfelelő színvonalú oktatáshoz és az iskola szolgáltatásaihoz való hozzájutás, valamint az oktatásba való bekapcsolódás területén. Mivel a törvény csak megnevezi a megkülönböztetés lehetséges területeit, de nem részletezi azokat, így az ellenőrzés nem egyszerűen a jogszabályoknak való megfelelés vizsgálata. Az ellenőrzés során értelmezni kell ezeket a területeket, majd meg kell vizsgálni, hogy ugyanolyan bánásmódban részesülnek-e a fogyatékos tanulók, mint ép társaik.

A fizikai elkülönítés megállapításához azt kell vizsgálni, hogy a fogyatékos tanulók oktatása a többiekkel közös épületben történik-e, a tanításon kívüli tevékenységekben az épekkel együtt vesznek-e részt, továbbá elhelyezésük körülményei hátrányosak-e.

A megfelelő színvonalú oktatáshoz való hozzájutás mindkét csoport esetén azt jelenti, hogy a számukra szükséges képzési programban vesznek részt, és az oktatás személyi és tárgyi feltételei azonosak.

A szolgáltatásokból való egyenlő részesedés a tanórán kívüli tevékenységekben, a napközis ellátásban, versenyeken, a szociális támogatásokban, könyvtári, informatikai szolgáltatásban való részvétel lehetőségét jelenti.

A fogyatékos tanulók elkülönítésére gyakran találtunk példát, ez az elkülönítés gyakorta „jó szándékú”. Ezek a tanulócsoportok sok esetben „jobb” körülmények között vannak, mint társaik, például külön épületben, egy külön lakásban, vagy házban, ahol konyha és fürdőszoba is rendelkezésre áll. Ugyanakkor ha azt vizsgáljuk, hogy hozzá tud-e férni a tanuló az iskolai szolgáltatásokhoz ugyanolyan színvonalon, mint a társai, akkor rá kell jönnünk, hogy nem tud átjárni a sportfoglalkozásokra, nem találkozott számítógéppel, nem tudja igénybe venni a könyvtári szolgáltatásokat, mert nehezen megközelíthető a főépület, mert távol van, mert rövid a szünet, sáros az udvar. Sorolhatnám azokat a nagyon egyszerű és gyakorlati okokat, amelyek miatt ezek a gyerekek nem tudnak ugyanolyan módon hozzáférni ezekhez a szolgáltatásokhoz.

Néhány gondolat az OKÉV szabálysértési hatósági szerepéről.

Az OKÉV jogszabályban meghatározott esetekben gyakorolhatja a szabálysértési hatósági jogköröket. Felhatalmazott arra, hogy szabálysértési eljárást folytasson le, avagy felügyeleti bírságot szabjon ki szabálysértési eljárás lefolytatása nélkül. Felügyeleti bírságot a hatósági ellenőrzési eljárás eredményeképpen is kiszabhatunk. A felügyeleti bírság és a szabálysértési bírság összege maximált. Míg a felügyeleti bírság intézményre terhelhető, addig a szabálysértési bírságot csak magánszemélyre lehet kiszabni.

Jövő tavasszal szakmai ellenőrzés keretében vizsgáljuk a két tanítási nyelvű középiskolák feladatellátását, valamint a napközis, illetve az iskolaotthonos feladatellátást.

A két tanítási nyelvű iskolák vizsgálata azért nagyon érdekes szakmai kihívás, mert két esztendeje megjelentek a rendszerben a nyelvi előkészítő évfolyamok. Vélhetően izgalmas összehasonlításra nyújtana lehetőséget a két különböző feladatellátás szakmai értékelése, összevetése, hatékonyságának vizsgálata.

A napközi otthonos feladatok szervezése személyesen is régi vesszőparipám, mert úgy gondolom, hogy az általános iskolák működésének nagy rejtélye napjainkban, hogy mi történik délután az intézményekben, illetve történik-e valami délután az intézményekben.

Köszönöm szépen a figyelmüket, további jó munkát kívánok.