Szentirmai László

A közoktatási intézmények ellenőrzésének törvényességi, szakmai, gazdálkodási aspektusai

Tisztelt Kollegak!

Amikor felkészültem a mai előadásra, elsőként azt kellett eldöntenem, milyen nézőpontot válasszak. A pedagógusét, mivel magam is az vagyok, és bizony még ma is sokszor vágyom vissza a katedrára? A fenntartóét, az egy évtizedes szombathelyi önkormányzati tanügyigazgatásban szerzett tapasztalataimat újragondolva, vagy talán az oktatásirányítóét, mindössze alig négyhónapos minisztériumi múltammal? Esetleg a szakértőét, összegezve az elmúlt hat esztendő közel száz szakértői projektjében szerzett ismereteimet?

Úgy gondolom, mindezeket együtt kell figyelembe vennünk, mivel egyik sem létezhet egyedül, a többi nélkül. Természetesen, mivel szakértői konferencián vagyunk, és talán ez a nézőpont áll hozzám is a legközelebb, így a szakértői megközelítés lehet itt és most a legéletszerűbb.

Másodsorban azt kellett átgondolnom, milyen fő kérdések fogalmazódhatnak meg bennünk a fenti témával kapcsolatban, és vajon milyen válaszok adhatók ezekre.

Harmadik gondolatom természetesen az volt, hogy hogyan lehet ezt a feladatot érdekesen megoldani, hiszen az „ellenőrzés” kifejezés nem igazán tartozik a közkedvelt fogalmak sorába. Bizony ritkán találkozni olyan helyzettel, amikor az érintettek kitörő örömmel fogadják, hogy ellenőrzik őket.

Ráadásul, be kell vallanom most nagyon nehéz helyzetbe kerültem két okból is. Egyrészt Lóránd Ferenc tanár úr után szólni sohasem igazán könnyű. Különösen akkor, amikor olyan izgalmas kérdéseket vet fel, mint ma. Másrészt, most ezt a témát 45 percbe kell érdekfeszítően összetömörítenem, amikor egy konferenciányi gondolat is kavarog bennem.

Mindezek miatt most elsősorban arról szeretnék szólni, hogy a közoktatási intézmény ellenőrzésében én mit tartok fontosnak, mit gondolok vezérelvnek, és melyek azok az alapvető kérdések, amelyeket egy szakértőnek nagyon fontos végiggondolnia. Amennyire az idő szorításában lehet, szeretnék kitekinteni a szakértői munka egészére is, mivel úgy gondolom, hogy egy közoktatási intézmény ellenőrzése nagyon bonyolult és heterogén feladat, nagyon sokféle ismeretet követel.

Rendkívül sok jogszabály van, ami behatárolja az ellenőrzés fogalmát, és természetesen, ezeken túl más szabályzók is alapvetően befolyásolják az ellenőrzés kereteit, lehetőségeit. Közöttük: az igen fontos szerepű intézményi alapdokumentumok, belső szabályzatok, amelyek előkészítésében szinte a jelenlévők mindegyike részt vett már valamilyen formában.

A hibátlan intézményműködtetés elvárása szinte lehetetlen feladat elé állítja az intézmény vezetőit. Állandóan változó körülményekhez kell alkalmazkodniuk, amelyet sokszor nehezít a szükséges információk hiánya is. A szabályszerű működtetéshez bizony magas szintű jogszabályismeret is szükséges, és természetesen a jól megtervezett, átgondolt és a feladatok megvalósítását garantáló költségvetés.

Az intézményi törvényességi ellenőrzést, a közoktatási törvény 102. paragrafusa a (2) bekezdés c) pontjában pontosan rögzíti, mint alapvetően fenntartói jogkört.

Ez a tágabb értelemben vett tanügyigazgatási jogosítvány jelenthet gazdálkodási, törvényességi, szakmai eredményességi ellenőrzést, de jelentheti a műszaki, tűzvédelmi és közegészségügyi állapot, a gyermekvédelmi feladatok ellátása, a munkaügyi szabályok betartása, stb. ellenőrzését egyaránt. Ennek következtében sok más ellenőrzési jogosult is van a fenntartón kívül. Ilyen lehet például az Állami Számvevőszék, az ÁNTSZ, a Munkaügyi Felügyelet, vagy akár a Tűzoltóság.

Hol lehet mindebben a szerepe a közoktatási szakértőnek?

Mindenütt, ahol a fenntartói kompetenciák valamilyen formában hiányosak. Nagyon sok olyan kistelepülésünk van, ahol a jegyző a rendkívül sokrétű feladatait egyedül nem tudja megoldani. Ezért szüksége lehet egy közoktatási szakértő szakmai segítségére. A konkrét kompetenciák hiánya azonban bárhol előfordulhat, akár egy szakmai ellenőrzés során, akár a belső dokumentumok vizsgálatában.

Másik nagyon fontos kérdés, hogy mit is vizsgálhat egyáltalán a tanügyigazgatási ellenőrzés, hogyan vizsgálhatja ezeket, és egyáltalán ki végezheti el a vizsgálatot?

Szakértőként sok szempontból közelíthetőek meg például egy intézmény személyi feltételei. Nagyon fontos vizsgálat tárgya lehet a vezetői döntések köre: hogyan történik a döntések előkészítése, végrehajtása, és ellenőrzése? Megfelelő-e a helyettesítés rendje? Megfelel-e az intézmény azoknak a feladatoknak, amit ellát, és meg van-e azok tárgyi feltétele. Hozzáférnek-e a megfelelő jogszabályokhoz azok, akik a vezetésben részt vesznek? Mennyire nyilvánosak a vezetői döntések és ebbe mennyire kapcsolódhatnak bele a tantestület tagjai?

Fontos ellenőrzési terület lehet a pedagógusok előírt végzettségének vizsgálata is. Sok esetben ugyanis nem igazán megvalósíthatóak azok a jogszabály által is előírt személyi elvárások, amelyeket az adott feladathoz rendelni kellene. Pontosan emiatt nem volt véletlen többek között, hogy a pedagógus diploma mellett C típusú nyelvvizsgával rendelkezők számára, az idegen nyelv közoktatási intézményben történő oktatására való jogosultságot 2002. szeptemberéről 2006. szeptemberére ki kellett tolni. Utóbbinak konkrét oka, hogy nincs annyi idegen nyelv szakos tanár, aki ezt a feladatot megfelelő színvonalon elláthatná. E mellett sok helyütt tapasztalható az is, hogy kiváló tanító kollegáink, akik egészen másra kaptak kiképzést, a 7. és 8. évfolyamon is tanítanak, vagy középiskolában főiskolai végzettséggel érettségire felkészítő tárgyakat oktatnak.

Fontos kérdés lehet az ellátott órák vizsgálata, amit általában meglehetősen nehéz tartalmilag és tanügyigazgatási szempontból is elemezni. Ezt az is indokolja, hogy nagyon sok helyen alkalmaznak úgy óraadókat, hogy figyelmen kívül hagyják azt a szabályt, hogy az ellátott órák negyven százalékában lehet csak óraadókat alkalmazni. E felett csak részmunkaidőben, vagy teljes munkaidőben kerülhet sor alkalmazásra. Ezt a szabályt elég gyakran szükségből szegik meg. Ebben a körben vizsgálható még a szakos ellátottság optimuma, a túlóráztatás rendje és mértéke, stb.

A tanügyigazgatási ellenőrzés során, az intézményen belüli ügyintézés menete is fontos vizsgálat tárgya lehet. A 11/1994-es MKM rendelet 4. mellékletében találhatók például az irattározásra vonatkozó előírások. A kiadott iratok alakiságával, írásba foglalásukkal, a határozathozatallal kapcsolatban is nagyon sok probléma lehet. A határozathozatal a tapasztalatok szerint nem általános gyakorlat, sokszor azokra a területekre sem terjed ki, ahol kötelező lenne, mint például, ha a tanulóra nézve hátrányos döntést hoz az intézmény, vagy valamilyen kérelem elutasítására kerül sor.

Vizsgálható azután a tanügyi nyilvántartások vezetése, azok megléte, alakisága, jogszerűsége és színvonala, a kötelező nyomtatványok használata, a bizonyítvány-záradékok szakszerű használata, stb. Ezekről szintén a már említett 11-es rendelet ír elő utasításokat. Nem akarom felsorolni az elmúlt időszakban tapasztalt tipikus hibákat, talán csak a hibaforrások klasszikusát, a tantárgyfelosztás említem. Ezenkívül nagyon sok olyan dokumentum van még, amelynek alakisága, pontos vezetése ellenőrzés tárgyát képezheti.

A szakértői vizsgálat tárgyai lehetnek a pedagógiai tevékenység szervezésével kapcsolatos kérdéskörök is. Az ellenőrzés során ez a téma is nagyon sok kérdést vethet fel, ilyen lehet például a személyi, vagy tárgyi feltételek megléte az alapító okiratbeli feladatokhoz. Ebben a dokumentumban a fenntartó közöl egy feladatot (hiszen joga van hozzá), de törvény szerint ezt csak úgy teheti, ha a megfelelő feltételeket is biztosítani tudja az adott feladat elvégzéséhez. Egészen más kérdés persze, ha az intézmény vállal fel egy programot, és nem látja át, hogy például a középiskolában, ahol a képzés négy évig tart, ezeket az évente bejövő többletosztályokat később is el kell majd helyeznie.

Fontos lehet vizsgálni a munkaszervezési dokumentumokat, az éves munkatervet, az intézményi beszámolókat, a belső ellenőrzés rendjét, vagy azt, hogy az óratervben betartják-e a maximalizált tanulói terhelést. Ez utóbbira vonatkozó szabályozást a készülő kerettantervi rendeletben tovább fogjuk pontosítani, mely szerint naponta az első négy évfolyamon öt, az ötödik-hatodik évfolyamon hat, a hetedik-tizedik évfolyamon hét, a tizenegy-tizenharmadik évfolyamon pedig a nyolc óra lehet a tanulók órarendjében. Azt hiszem nem egy túlzott elvárás, hogy ezt betartsák az intézmények. Sajnos magam is láttam olyan órarendet, ahol a diáknak egyik nap három órája volt, a másik napon pedig tizenegy.

Hasonlóképpen fontos vizsgálati szempont lehet, hogy az intézmény által felhasznált óraszámok és a fenntartó számára a törvény 52-53. §-aiban leírt módon kötelezően finanszírozandó óraszámok viszonya milyen. Van-e fenntartói döntés a többletórák vállalásáról?

A belső szabályzatokról (kiemelten az SZMSZ és a Házirend) azt hiszem egy külön konferenciát is lehetne rendezni. Ezekkel kapcsolatban vizsgálható a jogszabályokban előírt tartalmak megléte, a más jogszabályokkal való koherencia, a felülvizsgálat rendje, az elkészítés jogszerűsége, továbbá az, hogy menyire nyilvánosak ezek a dokumentumok a pedagógus, a szülő, vagy a diák számára. Olyan információkat hordoznak ugyanis ezek a dokumentumok, amelyek az iskola hétköznapi életét iránytűként határozzák meg, tehát az érintetteknek bármely pillanatban szükséges lehet betekinteni ezekbe.

Fontos vizsgálati terület lehet a gyerekek, tanulók ügyeinek intézésével kapcsolatos kérdéskör, továbbá a szülők véleményének és szükség estén hozzájárulásának kikérési módja, vagy az iskolai tankönyvellátás szabályozása. Ezekben a témákban eljárási szokások, a döntéshozás módjának, a jogorvoslat lehetőségének kérdései mind-mind felvethetők. Ilyen vizsgálati terület lehet még a tanulói kártérítések körében a pedagógus és a diák közötti felelősség megosztásának a kérdésköre, a fegyelmi eljárások rendje és jogszerűsége, stb.

Idő hiányában nem tudok részletesen beszélni a nevelőtestületi jogosítványok kérdéseiről, az érdekképviseleti szervekkel való együttműködésről. Felvetődhet azonban annak vizsgálata is, hogy biztosítottak-e működésük tárgyi feltételei, megkapják-e a megfelelő segítséget és tájékoztatást, bevonják-e őket a döntés-előkészítésbe?

Nagyon hosszan lehetne még beszélni arról, hogy egy intézményben milyen területeket lehetne ellenőrizni, de legalább olyan fontos az is, hogy hogyan történhetnek ezek a vizsgálatok.

Úgy gondolom, a jogszabályok nagyon pontosan rögzítik az ellenőrzés módját és menetét. E szerint el kell készíteni a fenntartóval közösen egy vizsgálati programot, meg kell határozni a vizsgálandó területet, a fölvetett problémákat és kérdéseket, azok jogi vetületeit, a vizsgálat célját, és rögzíteni kell azokat a módszereket is, amelyeket adott esetben az ellenőrzés során a fölkért szekértőnek alkalmazni kell. Össze kell állítani azon dokumentumoknak a listáját, amelyek az ellenőrzés körébe bevonásra kerülnek.

Az intézményi ellenőrzést az intézményekkel hét nappal előre közölni kell, amint azt a jogszabály előírja. Feltehetném a kérdést, hogy ez a hétköznapokban mennyire gyakorlat.

Fontos, hogy a tapasztalatok rögzítése is megfelelő módon történjen, ugyanis személyes adatokat érinthetnek ezek a vizsgálatok. Az ellenőrzöttek számára lehetőséget kell biztosítani, hogy észrevételeiket megtegyék, vagy ha nem értenek vele egyet, akkor egy újabb szakértői vizsgálattal felülvizsgáltathassák a szakértői megállapításokat.

Még egy nagyon fontos kérdést hagytam előadásom végére: ki ellenőrizzen?

A fenntartó ellenőrzés lebonyolítására törvény szerint csak Országos Szakértői Névjegyzékben szereplő szakértő kérhető fel. Ezt mindenki tudja, de azt már többnyire figyelmen kívül szokták hagyni, hogy vajon meg van-e az adott ellenőrzési területen a szakértő kompetenciája. Ugyanis emiatt fordulhat elő, hogy költségvetési kérdésekben mond véleményt tantárgyi szakértő, akinek nincs finanszírozási gyakorlata.

Mindezek miatt is úgy gondolom, hogy a tanügyigazgatási szakértői munkában nagy szükség van olyan specialistákra, akik a tanügyigazgatási kérdésekben nagy gyakorlatra tettek szert, és a megfelelő struktúrát is ismerik. Arra is szükség van, hogy az ellenőrzéssel megbízott kollega ne csak magára hagyatkozzon, hanem kérje ki olyanok véleményét is, akik ugyan nincsenek a névjegyzékben, de végzettségük, ismereteik okán tudnak segíteni munkajogi, gazdálkodási kérdésekben.

Át kellene gondolni, hogy jogászok, gazdálkodási szakemberek hogyan tudnának részt venni egy komplex tanügyigazgatási ellenőrzésben, akkor is, ha pedagógus végzettségük híján jelenleg nem kerülhetnek be a szakértői névjegyzékbe. Hogyan tudják támogatni a szakértőt, akit a konkrét ellenőrzéssel megbíztak.

Sok olyan kérdés van még, amit e szűkre szabott időben csak felvetni lehetett, de ezeket alaposan körbejárni napokra lenne szükség. Egy olyan komplex területről van ugyanis szó, amelybe a bejárattól az igazgatói irodában található dokumentumok alakiságáig szinte minden bele tartozik.

Polihisztorok – valljuk be – nagyon kevesen vannak a szakértők között is. Ezért hát ne féljünk csoportokban, teamben dolgozni, olyan kollegákra támaszkodni, akik megfelelő szakértelmet szereztek az adott területen.

Azt gondolom, az elkövetkező időszakban az oktatásirányítás szintjén is újra át kell gondolnunk, hogy a tanügyigazgatás, az intézményi ellenőrzések területén melyek azok a legfontosabb feladatok, kérdéskörök, amelyekben a szakértőkkel együtt olyan struktúrákat, jogszabályi háttereket kell kialakítani, hogy az intézményellenőrzés sokkal jogszerűbb, szakszerűbb lehessen.

Azt hiszem, annak ellenére, hogy a feladatom jelenleg területre szólított, valójában mindig is közoktatási szakértő maradok. Úgy gondolom, hogy ebben a munkában önök nagyon fontos feladatokat látnak el, és olyan támogatást adhatnak az intézményi vezetőknek, fenntartóknak, amelyekre még évtizedekig nagy szükség lesz.

Ehhez kívánok Önöknek sok sikert, szorgalmat a folyamatos önképzéshez és remélhetően egy, a felkészült szakértőt értékén kezelő oktatásirányítást.

Nagyon köszönöm megtisztelő figyelmüket.