Berecz Árpádné

A kistérségi intézkedési terv tervezési módszertana

Tervezés-intézkedési terv

A tervezés tudatos beavatkozás a társadalmi keretek között folyó tevékenységek befolyásolására. Magyarország EU-s csatlakozása szükségessé teszi, hogy eddigi tervezési rendszerünket újragondoljuk, jogilag is szabályozzuk. Az elkészült országos terveket le kell bontanunk regionális, kistérségi szintekre. Fontos, hogy a programok helyi szinten kerüljenek kidolgozásra és végrehajtásra. Az elkészült tervek a kidolgozott útmutatók, ajánlások alapján stratégiai dokumentummá válnak.

A tervezés tapasztalatai alapján a következő szempontokat célszerű figyelembe venni:

• erősíteni kell a stratégiai megközelítést,
• erősíteni kell a partnerséget a régiókkal és a helyi önkormányzatokkal,
• átláthatóbb működés, egyszerűbb menedzsment és szigorúbb monitoring szükséges,
• tartalmazzon területi specialitásokat,
• ne legyen túl általános,
• legyenek benne értékválasztások, sarokpontok,
• térjen ki a megfelelő humánerőforrások tervezésére,
• legyenek ágazati stratégiák,
• ismerjük a terv időhorizontját,
• tudjuk a terv fő struktúráját,
• ismerjük a fejlesztéspolitikai irányokat,
• ismerjük a terminológiát,
• tudjuk az előző tervezési periódus tanulságait,
• földrajzi térben valósuljon meg,
• meg kell határozni a beavatkozási területeket.

A tervdokumentumok kapcsolódjanak az országos fejlesztési tervhez. Szabályozni kell bennük a funkció- és feladatmegosztást a különböző tervek és tervezési szintek között, továbbá az egyeztetés szintjét, a kompetenciákat, valamint tartalmaznia kell a dokumentumnak a végrehajtás intézményeit, garanciáit.

A fejlesztési programok tartalmi követelményei

Stratégiai program esetében:

• a hosszú, közép- és rövid távú célok meghatározása, rangsorolása,
• a megvalósítás lehetséges szereplőinek és a közreműködők körének megjelölése,
• a megvalósítás mechanizmusának bemutatása,
• a fejlesztéshez szükséges források feltárása, a finanszírozás átfogó rendszerének kialakítása,
• a program eredményességi kritériumainak, illetve mutatóinak meghatározása, a beavatkozások hatásainak megmutatása,
• az együttműködés, az információcsere meghatározása,
• a végrehajtásért felelős operatív szervezetek megjelölése,
• monitoring-rendszer meghatározása.

Operatív program:

• az egyes feladatok meghatározása,
• ütemterv készítése,
• a felelősök meghatározása,
• a források megjelölése,
• a végrehajtás módja, feltételrendszere,
• az eredményesség vizsgálata, értékelés.

A tervezés minőségi elvét lényegében három tényező határozza meg:

• alulról és felülről támasztott követelményeknek is feleljen meg,
• a tervezés technikája, eljárásmódjának ismerete és a gyakorlata valósuljon meg,
• a működtető intézményrendszer felépítése, hatékony működtetése érvényesüljön.

Minden egyes tervre jellemző az, hogy az oktatást belehelyezik a tágabb társadalmi, gazdasági környezetbe, ennek a környezetnek az átalakulásába. Vagyis általában nem elkülönült ágazati szemlélet jellemzi a tervezést, hanem a munkaerőpiaci folyamatokkal, a településszerkezettel, a demográfiai viszonyokkal, a gazdasági szerkezet változásaival összefüggésben szemléli az oktatást. Ez egészen különleges értéket jelent.

A közoktatás – noha települési, önkormányzati szintű feladatellátás – valójában térségi funkció ellátását jelenti, tehát a települések jelentős része az alapellátás szintjén sem csak a saját területén, hanem nagyobb körzetben gyakorolja az ellátási felelősséget.

A jó tervek nem csak a jelen állapotot rögzítik. A jövőbe mutató elemek kellő súllyal, elsősorban az alapvető feladatok ellátását fogalmazzák meg, az ellátási rendszer koherens, minden elemre kitekintő átgondolására törekszik, és ennek alapján bizonyos intézményátszervezési, változtatási lehetőséget is megjelenít.

Összefoglalóan a kistérségi stratégia célja olyan egységes stratégiai koncepció megalkotása, amely összhangban van az önkormányzatok stratégiai fejlesztési elképzeléseivel, az egyes szervezeti egységek célkitűzéseivel és a kormányzati fejlesztési tervekkel.

A stratégiának részletes, a meglévő állapot feltérképezésére és a rendelkezésre álló erőforrások felmérésére is kiterjedő helyzetelemzés alapján:

• meg kell fogalmaznia a célkitűzéseket, összhangban az egyéb helyi fejlesztési, gazdasági, társadalmi koncepciókkal, a képviselő-testület elképzeléseivel, valamint az Európai Uniós trendekkel és a kormányzati elképzelésekkel;
• ki kell dolgoznia – konkrét határidőket és költségkeretet megjelölve – a célok eléréséhez szükséges lépéseket, a projekttervet.

A Kormányprogram értelmében a kistérség közoktatásra vonatkozó célja az esélyteremtés, a gyermekek mindenek felett álló érdekének szem előtt tartása, a közoktatási intézmények színvonalának és finanszírozási stabilitásának növelése.

Ennek érdekében a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény, valamint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (továbbiakban: közoktatási törvény) szabályozta a kistérségekre vonatkozó fontosabb jogokat, kötelezettségeket.

A többcélú kistérségi társulásoknak a közoktatási feladatellátás felvállalása esetén a közoktatási törvény 85–89. §-ában foglaltak érvényesek bizonyos eltérésekkel.

Átvállalható kistérségi feladatok

A szabályozás értelmében – ha a többcélú kistérségi társulás a közoktatási törvény 86. § (3) bekezdésében meghatározott feladat ellátásáról gondoskodik – a megyei önkormányzatnak e feladatok tekintetében megszűnik az ellátási kötelezettsége a többcélú kistérségi társulást alkotó települési önkormányzatok illetékességi területén, és a közoktatási törvény 88. § (9) bekezdésében szabályozottak szerint feladatátvételre a többcélú kistérségi társulás válik jogosulttá.

Megyei önkormányzat feladatai

A közoktatási törvény rendelkezései szerint a megyei önkormányzat köteles gondoskodni:

a)       a kollégiumi és a nemzeti és etnikai kisebbségi kollégiumi ellátásról,

b)       a középiskolai és a szakiskolai ellátásról,

c)       a nemzeti és etnikai kisebbség középiskolai és szakiskolai ellátásáról,

d)       a felnőttoktatásról,

e)       az alapfokú művészetoktatásról,

1. a továbbtanulási, a pályaválasztási tanácsadásról, a nevelési tanácsadásról, a logopédiai szolgáltatásról, a gyógytestnevelésről

abban az esetben, ha a községi, városi, fővárosi kerületi önkormányzat a feladat ellátását nem vállalja, illetve a feladat ellátása a megye, főváros területén nem megoldott.

A jogszabály alapján tehát mindezen feladatokat, illetve ezek bármelyikét a hatályba lépést követően a megyei önkormányzat helyett a többcélú kistérségi társulás veheti át. A feladatokat átadó önkormányzat az átvevő többcélú kistérségi társulás kérésére köteles a feladat ellátását szolgáló intézményi vagyon használati jogát átadni. A szabályozás egyrészt biztosítja a többcélú kistérségi társulás számára a feladat ellátásához szükséges intézményi hátteret, másrészt kiküszöböli azt a helyzetet, hogy kihasználatlan intézmények maradjanak a megyei önkormányzat tulajdonában. A megyei önkormányzat köteles a többcélú kistérségi társulás részére:

• az átvett kistérségi feladat ellátáshoz szükséges, a többcélú kistérségi társulásban részt vevő községi, városi önkormányzatok által korábban átadott intézményi vagyon használati jogát átadni;
• az átvett kistérségi feladat ellátását szolgáló intézményi vagyon használati jogát – annak kezdeményezésére – átengedni, ha a tulajdonában lévő közoktatási intézménnyel nem kívánja az átvett kistérségi feladatot annak területén ellátni.

Az önkormányzatoknak az intézményi vagyon használati jogának átadását követően problémát jelent (például a felújítás vagy tatarozás kérdésénél), hogy ki végzi el, hiszen előfordulhat, hogy a tulajdonosnak nincs rá forrása, a használati jogot élvező pedig emiatt nem tudja megfelelően használni az érintett épületet. Hosszú távú garanciát az jelentene, ha a feladatot átadó önkormányzat a feladat ellátását érintő teljes vagyon feletti rendelkezési jogát adná át a többcélú kistérségi társulásnak. A tulajdon átadása természetesen önkéntes alapon történhet, a jogszabályokban leírtaknak megfelelően.

Megoldást az jelentene, ha a többcélú kistérségi társulások támogatásánál feltételként jelenne meg, hogy amennyiben a helyi önkormányzat átad bizonyos közoktatási feladatot a többcélú kistérségi társulásnak (például középiskolai ellátás), a feladatot érintő teljes vagyont is át kell adnia.

A társulásban részt vevő közoktatási intézményeket fenntartó többcélú kistérségi társulások számára kedvező megoldást jelenthetne, ha nem költségvetési szervként működtetnék az iskolákat, hanem erre közhasznú szervezetet hoznának létre.

A többcélú kistérségi társulások jelenleg nem jelennek meg az önkormányzati törvényben önálló önkormányzati szintként, ezért nem rendelkeznek egyéb bevétellel. Két forrásra számíthatnak a többcélú kistérségi társulások, az egyik a költségvetési törvény 5. sz. mellékletében rendelkezésre álló két pályázati lehetőség, a másik a kistérséghez tartozó önkormányzatok befizetései.

A szabályozás lehetőséget teremt arra, hogy az egyes közoktatási feladatok ellátásának szervezése azon a térségi szinten valósuljon meg, ahol a szakmai, gazdasági összetevők alapján a leghatékonyabban biztosítható.

A komplex kistérség lényege, hogy a többcélú kistérségi társulás vezetésével a kistérség egészére tervezze, szervezze, mérje és koordinálja a közoktatási feladatellátást. Például:

• tervezés – közoktatási intézkedési terv készítése;
• szervezés – kistérségi szintű pedagógus helyettesítési rendszer kialakítása;
• mérés-értékelés – kistérségi ellenőrzési, értékelési, mérési és minőségbiztosítási rendszer kialakítása;
• koordináció – kistérségi szakmai munkaközösségek szervezése, tehetséggondozás, hátránykompenzáció.

A jelenleg hatályban lévő jogszabályok (közoktatási törvény, a többcélú kistérségi társulások ösztönző és működési normatív támogatásáról szóló kormányrendeletek) alapján a többcélú kistérségi társulás kötelező feladatai:

• elkészíti a kistérségi intézkedési tervet, amely tartalmazza a kistérségi döntés-előkészítést szolgáló feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervet;
• vállalja a pedagógiai szakszolgálathoz kapcsolódó egyes feladatok ellátását, amelyet akár saját intézmény fenntartásával, akár más megbízásával is megvalósíthat;
• gondoskodik a kistérségben részt vevő önkormányzatok közoktatási intézményei hatékonyabb működésének szervezéséről, valamint ezen intézményekben folyó nevelés-oktatás színvonalának javításáról.

A többcélú kistérségi társulások által vállalható feladatok

• elkészítheti a kistérséghez tartozó önkormányzatok, intézmények minőségirányítási programját, illetve segédkezhet azok elkészítésénél;
• elkészítheti a kistérség közoktatási intézményrendszerének minőségirányítási programját, amely a kistérségi közoktatási rendszer egészére határozza meg a fenntartók elvárásait, az egyes intézményeknek a fenntartói elvárásokkal kapcsolatos feladatait, a közoktatás rendszerének és a közoktatást érintő más ágazatok kapcsolatait, a fenntartói irányítás keretében tervezett szakmai, törvényességi, pénzügyi ellenőrzések rendjét;
• rendszeresen – négyévenként legalább egy alkalommal ellenőrizheti – a közoktatási intézmények gazdálkodását, működésének törvényességét, hatékonyságát, a szakmai munka eredményességét, továbbá a gyermek- és ifjúságvédelmi tevékenységet stb.;
• gondoskodhat a pedagógusok kistérségi állandó helyettesítési rendszerének működtetéséről;
• vállalhatja a pedagógiai szakmai szolgáltatások ellátását, amelynek keretében ellátja nemcsak a pedagógiai értékelést, a szaktanácsadást, a pedagógusképzést és -továbbképzést, hanem a szakmai munkaközösségek szervezését is. Itt a társulás a feladat ellátásáról gondoskodhat saját intézmény, vagy szervezet felállításával, esetleg más megbízásával.

Amennyiben a pedagógiai-szakmai szolgáltatást, illetve a szakszolgálatot más intézmény megbízásával látják el, úgy fontos kiemelni, hogy a megyei önkormányzat fenntartásában működő pedagógiai intézetek, valamint egységes szakszolgálati intézmények fontos szerepet tölthetnek be, hiszen nem minden kistérség rendelkezhet megfelelő személyi, tárgyi feltételekkel, s a megyei intézmény megbízásával is ellátható e feladat hatékonyan (a kistérségi törvény lehetőséget biztosít erre).

A többcélú kistérségi társulás által vállalt közoktatási feladatok ellátásához szükséges egy tanügyigazgatási szakember foglalkoztatása, akinek a feladata a Társulás által nyújtott közoktatási szolgáltatások szakmai koordinációja. A szakember foglalkoztatásának költségeit a többcélú kistérségi társulások működéséhez biztosított általános működési normatíva fedezheti.

A megyei, kistérségi, települési tervek kapcsolata

1996-ban a közoktatási törvény módosítása írta elő a feladatellátási, intézményhálózat működtetési és -fejlesztési tervet, vagyis röviden a fejlesztési tervet. A fejlesztési terv feladata az volt, hogy előkészítse a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntést. Elkészítéséhez természetesen ki kellett kérni a kerületi, illetve a helyi önkormányzatok véleményét.

A fejlesztési terv elkészítésénél azokat a nem állami, nem önkormányzati szervek által fenntartott intézményeket kellett figyelembe venni, amelyek közoktatási megállapodás keretében közreműködtek a helyi önkormányzat kötelező feladatainak ellátásában.

A megyei fejlesztési tervet hat évre kellett elkészíteni, de négyévenként felül kell vizsgálni. A fejlesztési terv elkészítésének kötelezővé tételével a tervezhetőség megyei szinten megvalósult, de a gyakorlatban láthatóvá vált, hogy ez nem elegendő. A közoktatási törvény 1999. évi módosításakor a 85. § új (4) bekezdéssel egészült ki, amelynek értelmében a kettő vagy annál több közoktatási intézményt fenntartó önkormányzatoknak feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervet, vagyis önkormányzati intézkedési tervet kell készíteni. A cél az volt, hogy az intézkedési terv segítse az önkormányzatokat a közoktatási feladataik megszervezésére vonatkozó döntések meghozatalában. Az elkészítésekor figyelembe kellett venni a fejlesztési tervet. A törvény ezzel lehetővé tette a helyi szintű tervezést, de ez még mindig nem volt megfelelő, hiszen az egy intézményt fenntartó önkormányzatok nem készítettek intézkedési tervet, valamint azon önkormányzatok sem, amelyek hárman-négyen társultak, hogy így közösen tartsanak fenn egy intézményt. A fejlesztési tervben igazán azok az önkormányzatok jelentek meg, amelyek kettő vagy annál több intézményt tartottak fenn.

Ezért a 2003. évi törvénymódosítás annyiban változtatta meg a bekezdést, hogy minden helyi önkormányzat számára kötelezővé tette az intézkedési terv elkészítését, melynek határidejéül 2004. január 31-ét jelölte meg. Az elfogadást követő 15 napon belül kellett a terveket megküldeni a fővárosi, illetve megyei önkormányzatok számára.

Az önkormányzati intézkedési tervnek és a megyei fejlesztési tervnek kettős kapcsolata van, mely egy folyamatos egymásra épültség és kölcsönhatás:

• az intézkedési terv a jelenleg érvényben lévő fejlesztési terv figyelembevételével készült,
• a most kezdődő megyei szintű tervezőmunkának messzemenően figyelembe kell vennie a települési intézkedési terveket.

Nagyon fontos szempont, aminek megvalósítása szintén a helyi intézkedési terv ismeretében lehetséges, hogy a fejlesztési tervet oly módon kell elkészíteni, hogy abból egyértelműen megtudhassa a felhasználó (szülő, tanuló), hogy az adott önkormányzat, milyen módon kíván eleget tenni közoktatási kötelező feladatának, valamint hogy az egyes pedagógiai szakszolgáltatásokat milyen módon tudják igénybe venni.

Az intézkedési terv elkészítésének kötelezettségével a település, mint önálló tervezési szint jelenik meg a szabályozásban.

A helyi önkormányzat az elkészített intézkedési tervet legalább kétévente értékeli, felülvizsgálja. A közoktatási törvény 103. § (2) bekezdés a) pontja alapján vizsgálja, hogy a nevelési, illetve a pedagógiai program megfelel-e az önkormányzati intézkedési tervben foglaltaknak.

A kistérségi közoktatási szolgáltatásoknak már a tervezés fázisában illeszkedniük kell a létező – megyei és helyi – önkormányzati szintű közép- és hosszú távú tervekhez. Ezért a közoktatási törvény által előírt megyei fejlesztési tervek és a települési önkormányzati intézkedési tervek között megjeleníthető a kistérségi közoktatási fejlesztési terv szintje is.

2004. december 1-je óta a közoktatási törvény 89/A. § (5) bekezdése értelmében a többcélú kistérségi társulás az általa ellátott feladatokra – a törvény 85. §-ának (4) bekezdése szerint – önálló intézkedési tervet készít.

A kistérségi közoktatási intézkedési tervet minden többcélú kistérségi társulásnak el kell készítenie, azonban az 5/2005. (I. 19.) és a 36/2005. (III. 1.) Korm. rendeletekben meghatározottak alapján támogatásban csak az részesülhet, aki ezt 2005. június 15-éig elkészítette. A kistérségi közoktatási intézkedési terv biztosítja, hogy a közoktatási szolgáltatás egyes elemei a kistérség szintjén az eddigieknél hatékonyabban épüljenek egymásra, és elősegíti a közoktatási feladatok megszervezésében szükséges önkormányzati döntések előkészítését. Az intézkedési tervet három évre kell elkészíteni úgy, hogy minden év június 15-éig az előző év értékelésével, illetve az új fejlesztési irányok meghatározásával egy dinamikus tervezési rendszer valósuljon meg.

Az intézkedési terv elkészítésének a kötelezettségével a kistérségi szint, mint önálló tervezési szint jelenik meg a szabályozásban.

Az intézkedési tervben szükséges megfogalmazni, hogy milyen területi szolgáltatást vállal a kistérség, melyek azok a közoktatási feladatok, amelyek kistérségi vagy regionális szinten eredményesebben oldhatók meg.

A szolgáltatást igénybevevők, továbbá a feladatot ellátók számára világossá kell válnia annak, hogy a gyermek hol, milyen nevelésben, oktatásban, szolgáltatásban részesülhet, függetlenül attól, hogy a lakóhelye, a települése milyen feladatellátásra kötelezett (például közoktatási intézmény nélküli település).

A megyei fejlesztési terv és a kistérségek kapcsolatára jellemzőek tehát az alábbiak:

• a megyei és a kistérségi szint közoktatási tervezésének összehangolására nincsenek kialakult modellek;
• a megyei közoktatási fejlesztési tervek nem térnek ki a kistérségek helyzetére, szerepére.

Összegezve az eddigieket, az alábbi javaslatok tehetők a kistérségi közoktatási társulás funkcióira, feladataira:

• kedvező adottságú intézményekre épített társulások kialakítása, fejlesztési programok kidolgozása;
• költségelemzés készítése a kritikus finanszírozást viselő települések számára;
• alapfokú művészetoktatás kistérségi megszervezése igényfelmérés alapján;
• iskolabusz-pályázat, közlekedési támogatás közös kezdeményezése;
• kistérségi pedagógiai szakszolgálat, hiányszakosok alkalmazásának kooperációja;
• kistérségi tanügyi referens alkalmazása, közösségek alakítása és működtetése;
• tanulmányi versenyek, seregszemlék, diákpályázatok meghirdetése;
• a megigényelhető normatívák, egyéb bevételek vizsgálata intézményenként;
• a társulási megállapodások áttekintése, a kölcsönös előnyök érvényesítése;
• konzorciumi megállapodások létrehozása;
• a kistérség által közoktatási feladatellátásra pályázott források elnyerése;
• összehangolt térségi pedagógusképzés, -továbbképzés;
• közös mérés-értékelés több intézmény rendszerének összehangolásával (tanulói tudásmérés);
• koordinált forrásmenedzsment révén kistérségi projektek vállalása;
• többcélú intézmények alakítása.