Pataki József

Az intézményfenntartó társulások működésének tapasztalatai az oktatás területén

Bevezetés

A téma napirendre tűzését elsősorban az indokolja, hogy még napjainkban is – 12 évvel az önkormányzatok létrejötte után – sok önkormányzat vállal magára az indokoltnál nagyobb terhet önálló, saját fenntartású iskolája üzemeltetésével. Ezért megkíséreltük feltárni azokat az okokat, amelyek lassítják az ésszerű összefogást az önkormányzatok között.

Oknyomozó munkánk során felhasználtuk az iskolai statisztikák adatait, a megyei közoktatás-fejlesztési tervek nyújtotta információkat és a megyéktől kért és kapott adatokat. Ezen túl beszélgetéseket folytattunk társulásban résztvevő önkormányzatok vezetőivel, szülőkkel a gyakorlati tapasztalatok feltárása érdekében. A jelen írásban csak azokat a jellemzőket rögzítettük, amelyek általánosíthatóak voltak.

Elemzéseink során megközelítő arányokkal tudtunk dolgozni, mert a rendelkezésre álló adatok esetenként elégtelennek bizonyultak.

Előzmények

Az intézményfenntartó társulások törvényi lehetőségét az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény biztosítja.

Mint az önkormányzatiság általában, a társulásos forma is fokozatosan módosult, egyszerűsödött. Az első törvényi változatban még egy olyan bizottság létrehozásának kötelezettsége is szerepelt, amelyet a társult önkormányzatok hoznak létre, mintegy önkormányzatok feletti szervként. Ez a bizottság volt (lett volna) hivatott a társulás intézményét, intézményeit irányítani, ügyes-bajos dolgait rendezni, és dönteni minden ügyben. Ezzel a társult önkormányzatok közvetlen beleszólási joga minimálisra csökkent, a működés mellettük, de nélkülük bonyolódott volna. Talán érthető, hogy ilyen feltételek mellett igen vontatottan alakultak társulások. A korábbi összevont iskolák néhánya a korábban megszokottak szerint működött, és amíg a normatíva hellyel-közzel fedezte a kiadásokat, senki nem foglalkozott megállapodások megkötésével.

A ’90-es évek közepén a normatív támogatás egyre kevésbé volt elegendő az iskolák működéséhez, ezért a közös iskolákat fenntartó önkormányzatok a társ önkormányzatok közreműködését várták. Az intézmény működtetéséhez történő hozzájárulás írásos megállapodások megkötését indukálta, de – mert a társulási forma túlszabályozott volt (még mindig az) –, kétoldalú feladatátvállalási magállapodások születtek.

Az önkormányzati törvény 1998. évi módosítása egyszerűsítette a társulások működését, megszüntette a bizottság-megalakítás kötelezettségét. Az ezt követő időszakban már döntően társulási megállapodások rendezték a viszonyokat.

A társulásos intézményi forma ellen hatott és hat a mai napig, hogy sok szülőnek rossz tapasztalatai voltak a ’70-es, ’80-as években életre hívott összevont iskolákkal kapcsolatban. Nem volt megoldott a gyermekek biztonságos szállítása, felügyelete és az egész napos távollétet is nehezen viselték a szülők, különösen a 6-10 éves gyermekek esetében.

Az önkormányzatiság bevezetésével minden település önálló képviselőtestületet választhatott – nem úgy, mint az összevont tanácsok idején – , és a képviselőtestület – szükségességének igazolására is – többnyire ott is önálló iskolát szervezett, ahol az alacsony tanulólétszám ezt ésszerűen nem igazolta. Ezek az önkormányzatok a nehezen megszerzett önállóságról nem akartak, sőt sokan ma sem akarnak lemondani, ezért akkor is vállalják az intézményműködtetést, ha ez anyagi erejük aránytalanul nagy részét veszi igénybe.

Esetenként az is a társulások ellen hatott (hat), hogy a korábbi erőszakos tanácsi körzetesítés, egyik-másik települést indokolatlan hátrányba hozta – többnyire a székhely-település javára. Ebből gerjedtek olyan indulatok is, amelyek szélsőségesen a két település lakosságát is egymás ellen fordították. Ilyen esetekben az ésszerű együttműködésnek sincs realitása, mert az egymásnak feszülő indulatok minden észérvet félresöpörnek.

Helyzetértékelés

Jelenleg az ország 3136 településének 35%-ában 500-nál kevesebben laknak. A települések további 22%-ában sem éri el a lakosságszám az 1000 főt. A települések 57%-a sorolható a kis települések kategóriájába, ahol az összlakosságnak megközelítőleg 8%-a él. A lakossági arányok ismeretében akár el is hanyagolhatnánk ezt a társadalmi csoportot, ha nem lenne „zavaró” a viszonylag nagy településszám, amely témánk szempontjából igencsak figyelemre méltó.

A kis települések mintegy 30-35%-a saját iskolát üzemeltet igen alacsony – 100 fő alatti – tanulólétszámmal, 45-50%-uk közös iskolák működtetésére társult, 20-25%-uk pedig osztott iskolát tart fenn a minimálisan szükséges 160 fős létszám alatti tanulószámmal. Az ország kis településeinek mintegy fele tehát, többnyire nagy fajlagos költség mellett iskolafenntartó, miközben minőségi szolgáltatást nem, vagy csak alig tud biztosítani az intézményhasználóknak. Ez egy olyan csapdahelyzet, ami első ránézésre sem a kliens, sem a szolgáltató számára nem evidens. A tanuló (és szülője) számára a helyben tanulás nagy előnye elhomályosítja azt a hátrányt, amit a tárgyi feltételek hiányosságai és a személyi feltételek problémai jelentenek.

A szolgáltató sem szembesül, csak a kibocsátást követően – gyakran még akkor sem – az általa nyújtott minőségi színvonal milyenségével, amikor az általa jól felkészítettnek vélt tanuló kudarcot vall egy másik intézményben.

Ezekben a kis iskolákban – ritka kivételtől eltekintve – nincs minden tantárgynak képesített pedagógusa és nincsenek egyéb, a pedagógiai munkát közvetlenül segítő szakemberek (pszichológus, gyógypedagógus, asszisztens, stb.). Természetesen ma még a nagy iskolák jelentős része is szenved a pedagógiai munkát segítő szakemberek hiánya miatt, de itt belátható időn belül van esély a hiányok megszüntetésére.

Vizsgálati tapasztalatok támasztják alá, hogy azokban az iskolákban, ahol évfolyamonként legalább két párhuzamos osztály van, viszonylag könnyen biztosítható a teljes szakos-ellátottság és több az esély az egyéb szakemberek alkalmazására is.

A kis iskolák természetes hátrányainak felszámolására az egyik – legkézenfekvőbb – megoldás az intézményi társulás, amely által optimális nagyságú iskolák is kialakíthatók, azok minden üzemeltetési előnyével. Az országban még mintegy 700-800 településnek célszerű elgondolkodnia azon, hogy nem lenne-e olcsóbb, vagy legalább hatékonyabb az iskolai oktatás, ha a sok kis iskola helyett egy nagy iskola működtetésére társulnának. A társulásban dolgozó iskolák tapasztalatai azt mutatják, hogy az iskolahasználók és a szolgáltatók egyaránt nyernek, mert jobb minőségű a szolgáltatás és a pedagógus rendelkezésére álló feltételek is kedvezőbbek.

A társulások működési jellemzői

Az országban egyedülállóan Borsod-Abaúj-Zemplén megyében, térségi közoktatási társulásokat hoztak létre 12 térségben, amely felöleli a megye csaknem minden települését. A megyében a térségi társulások szervezetében valósul meg a tanulók integrált oktatása igen változatos formában (átjárás, közös igazgatás, intézményi társulás). A megye kis településeinek 37%-a nem működtet iskolát, a többiben főleg alsó tagozatos gyermekek tanulnak a legváltozatosabb szervezetben. (Forrás: A megye Közoktatás-fejlesztési terve – 2001. október)

A többi – sok kis településsel rendelkező – megyében döntően az önkormányzati törvényben ajánlott társulási formák, illetve együttműködési megállapodás alapján, közösen működtetett iskolák léteznek. Két település szövetkezése esetén az együttműködési megállapodásos forma a meghatározóbb, három és több település már társulási szerződést köt. A háromnál több (5-6) település társulása minimális, főleg Veszprém megyében jellemző.

Az alábbi grafikon a jelenlegi és az optimálisabb iskolaszámot, továbbá a társulások számát mutatja. (A nem szereplő megyékből nem érkezett adat.)

A társulásoknak csak töredék része (5-6%) képes még jelenleg is kizárólag a normatív támogatásból iskolát működtetni. A mélyebb vizsgálódás e körben arra világított rá, hogy az intézmények – főleg a kisebb tanulólétszámúak – nem önálló gazdálkodási jogúak, így az üzemeltetési költség egy hányadát a gazdálkodó önkormányzat a polgármesteri hivatal költségvetésében mutatja ki, az nem jelenik meg az iskolai kiadásoknál. Ez főleg ott fordul elő, ahol az intézményt üzemeltető önkormányzatnak fontos, hogy az iskola működjön még azon az áron is, hogy a társtelepülésektől nem folyik be hozzájárulás.

A társult önkormányzatok iskoláinak nagyobb hányadában (36-37%) az egy tanulóra vetített önkormányzati hozzájárulás meghaladja a 100 ezer forintot. Ebben a csoportban találjuk azokat a társulásokat, amelyek iskolabuszt üzemeltetnek és azokat is, amelyek tanulóiknak többletszolgáltatást (intenzív nyelvoktatás, speciális tantervű képzés) kínálnak térítésmentesen.

Az önkormányzati ráfordítás és a saját iskolabusz üzemeltetés korrelációja azt támasztja alá, hogy a jelenlegi normatív támogatási rendszerben kevésbé költséges a tömegközlekedés igénybevétele. A kiegészítő normatíva az utóbbira – Volán buszbérlet – többnyire fedezetet biztosít, az előbbire – iskolabusz fenntartás, üzemeltetés – viszont nem. A szülők az iskolabuszt jobbnak tartják, mint a tömegközlekedés igénybevételét, ezért még anyagi áldozatot is hoznának, de erre törvényi lehetőség nincs. A kiegészítő állami normatíva növelése lehetne a megoldás, mert – bár több megyében a közoktatási közalapítvány is támogat iskolabusz-fenntartást – a többletforrások bizonytalanok. Ez esetben azok az önkormányzatok is érdekeltté tehetők, amelyeknél jelenleg nincs napirenden a társulás, bár a körülmények ezt időszerűvé tennék.

Az alábbi grafikon az egy tanulóra jutó önkormányzati ráfordítás arányait szemlélteti.

Elgondolkodtató, hogy viszonylag magas az óvodásokat is befogadó társulások aránya (63-64%), ami nem biztos, hogy pedagógiailag helyeselhető. A 6-10 éveseket is felölelő társulások magas száma pedig különösen szembe tűnő (91-92%) még akkor is, ha tudjuk, hogy ezen társulások közel 50%-ában az alsó tagozatosok helyben tanulnak, tagiskolában.

Az óvodások esetében – van rá példa – a magánóvodák működtetése is megoldás lehet, ha nem csak egy-két gyermek születik évenként a településen. Az alapozó iskolai szakaszban pedig az egy tanítós, kis létszámú osztályok – bár fajlagosan drágábbak – pedagógiailag vitathatatlanul hatékonyak.

A társulások döntő többsége egész napos ellátást biztosít a tanulóknak, az iskolák napközis szolgáltatással érik el, hogy a tanulók másnapi felkészülése is iskolai keretek között történjen. Néhány iskolában – az alsó tagozatosok – egész napos formában tanulnak, általában két tanító közreműködésével.

A társulások iskoláinak mintegy 70%-ában a felső tagozaton teljes a szakos-ellátottság, a szakosan leadott órák aránya közel 100%-os. A 150 tanuló alatti iskolák közül kerülnek ki azok, ahol – főleg az alacsony óraszámú tantárgyaknál – nincs elég megfelelően képzett pedagógus. Itt – az optimális cél elérése érdekében – további településeket kellene bevonni a társulásba.

A társulások neuralgikus pontja a közlekedés. Az alábbi grafikon a közlekedési eszközök igénybevételének arányát mutatja.

A tömegközlekedési szállítás elvitathatatlan túlsúlya mellett figyelemre méltó a szállítás egyéb formája is, melynek keretében azoknál a településeknél, ahol a távolság nem haladja meg a 3 kilométert, a gyaloglást is megtaláljuk.

A szülői nyilatkozatok gyakran mutattak rá arra, hogy a tömegközlekedés igénybevételét kényszermegoldásnak tekintik és várják a jobb önkormányzati megoldást. Ugyanakkor egyhangúan elítélték azokat az önkormányzatokat – néhány ilyen is van – amelyek az önkormányzati autóbuszt a Volán kezelésébe adták, jóllehet azzal a kikötéssel, hogy a tanulói szállítás elsőbbséget élvez.

Az önkormányzatok ilyen döntése magyarázható a nagy fenntartási kiadással, amelytől így megszabadulnak, de ez a megoldási mód mégsem kedvező, mert behatárolja az autóbusz igénybevehetőségét. Az általános tapasztalat ugyanis az, hogy a saját autóbusszal rendelkező önkormányzatok nemcsak a tanulói szállítást, hanem a különböző tanulmányi és egyéb kirándulásokat is lebonyolítják a saját járművel.

Összességében a társulások működésének tapasztalatai pozitívak. A legtöbb társulási iskola kisebb-nagyobb problémáktól eltekintve eredményesen dolgozik, a tanulók részére biztosítja azt a hátránykompenzációt, ami minden intézménytől elvárható.

A legtöbb önkormányzatnál, az egy tanulóra jutó önkormányzati ráfordítás nagy összege ugyanakkor ráirányítja a figyelmet a társulások kiemelt támogatásának szükségességére, részben állami normatíva-korrekcióval, részben irányított támogatással – akár a közoktatási közalapítványokon keresztül.

A társulásoktól távol maradó önkormányzatok viszonylag nagy száma azt jelzi, hogy – minden tartalmi és anyagi előnye ellenére – ma még nem eléggé ösztönző a társulási forma. Ez is a kiemelt támogatás szükségességét húzza alá.

Fontos lenne abban is állást foglalni – pedagógiai kutatók véleményét kikérve – hogy az óvodáskorúak és a kis iskolások „ingáztatása” mennyire kívánatos, illetve támogatható-e – anyagilag is – az a megoldás, amely a társuláson belül a kisiskolások helyben oktatását preferálja, illetve magánóvodát ott, ahol nincs egy óvodai csoportnak megfelelő gyermekszám.

A közoktatás-fejlesztési tervek – néhány megyét kivéve – nem szentelnek kellő figyelmet a társulásoknak, célkitűzéseik között társulásfejlesztés ösztönzése nem szerepel.