Pőcze Gábor

A kétszintű minőségbiztosítás

A Comenius 2000 minőségfejlesztési programban részt vevő intézmények fenntartóival kapcsolatos problémák

 

Problémafelvető tanulmány a Comenius 2000 Programiroda illetve a miniszteri Kabinetiroda számára

1. A tanulmány küldetése

A hazai közoktatás meghatározó szereplői az intézményfenntartók. A közoktatás irányítási rendszere a közoktatási intézmények működését jelentősen meghatározó döntési kompetenciát rendel a fenntartóhoz.

Jelen tanulmány következetesen megkülönbözteti a közoktatási közszolgáltatás minőségét és a közoktatási intézmény minőségét.

Axiomája, hogy a tényleges fogyasztói elvárásoknak való megfelelés nem intézményi, hanem közszolgáltatási probléma, a helyben elérhető[1] közoktatási rendszer teljesítménye és nem egy-egy intézményé.

A közoktatási minőségfejlesztés célja az oktató-nevelő tevékenységre fordított közösségi erőforrások felhasználásának optimalizálása azért, hogy a szolgáltatást nyújtók és a szolgáltatást igénybe vevők minél szélesebb köre minél elégedettebb legyen, a közösségi erőforrások felhasználása ellenőrizhető, és áttekinthető, a közoktatás kiszámítható és számon kérhető legyen. E célnak az intézmények minőségfejlesztésével egyidejűleg a fenntartói minőségirányítás fejlesztése révén lehet és kell megfelelni. A „társadalmi fogyasztó” elégedettsége a helyben élők elvárásainak eleget tevő differenciált intézményi kínálat, ami intézményi eszközökkel nem tervezhető és kezelhető; a felelősség szintje a közoktatás helyi tervezésében kompetens és az arra kötelezett önkormányzaté.

A közoktatási minőségfejlesztés küldetése nem váltható be, nem realizálható a közoktatási intézmények fenntartóinak közreműködése nélkül.

 

Ez a tanulmány megkísérel javaslatot megfogalmazni a fenntartó minőségügyi részvételének kialakítására.

A tanulmány célja vázolni a Comenius 2000 közoktatási minőségfejlesztési programba bekapcsolódott intézmények fenntartóival kapcsolatos problémákat, valamint megnyitni bizonyos megoldási alternatívákat. A tanulmány nem titkolt célja még javaslatokat adni a minőségfejlesztési program fenntartóval kapcsolatos minisztériumi policy-jének alakításához.

2. Az irányítási környezet jellemzése

A meghirdetetett Comenius 2000 közoktatási minőségfejlesztési program modellje a közoktatási intézmények minőségfejlesztésével egyenrangú célként jelöli meg a fenntartói minőségirányítás kiépítését. (Az un. „kagylómodell” fenntartói oldala). E cél megfogalmazásának indoka, hogy a fenntartói irányítás és a minőségfejlesztési programban való részvétel és közreműködés közvetlenül befolyásolja a közoktatási intézmények minőségelvű működését.

1. Miért kell foglalkozni a fenntartóval?

A fenntartó minőségirányítással kapcsolatos tevékenységének befolyásolását az alábbi indokok teszik szükségessé:

A közoktatási minőségfejlesztés folyamatát a fenntartó a mai jogi környezetben hathatósan képes támogatni, de adott esetben képes eredményeit néhány elhibázott intézkedéssel megsemmisíteni.

Hét ok, amely a fenntartó jogi felhatalmazásából adódik, s igazolja a fenti állítást:

           

1.1  A Comenius 2000 minőségfejlesztési program pályázati feltételei között szerepelt a fenntartói nyilatkozat (ennek hiányában az intézmény nem pályázhatott; volt olyan település, ahol az intézmény kifejezett pályázati szándékát a fenntartó megakadályozta). 

1.2 A közoktatási törvény 1999. évi módosítása előírja az iskolafenntartó önkormányzatoknak, hogy ha legalább két közoktatási intézményt tartanak fenn, önállóan vagy más helyi önkormányzattal közösen kötelesek a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntéselőkészítést szolgáló feladatellátási, intézményhálózat - működtetési- és fejlesztési tervet (intézkedési tervet) készíteni. (Ktv. 85 §. 4 bek.)

E terv intézkedik

• a feladatellátás módjáról
• a nem kötelezően ellátott feladatokról
• a működtetésről
• a fenntartásról
• a fejlesztésről
• és az átszervezésről kialakított elképzelésekről
• az intézkedési tervet egyeztetni kell az érintettekkel
• két évente felül kell vizsgálni
• összhangba kell hozni a megyei fejlesztési tervvel.

 A fenntartó az intézmények pedagógiai,  nevelési programjának jóváhagyását megtagadhatja, ha azok nem felelnek meg az intézkedési tervben foglaltaknak.

A törvénynek e fenti  felhatalmazása lényegében az egy fenntartó irányításával működő intézmények intézményhálózati kapcsolatainak tervezésére készteti a fenntartót, sőt megnyitja az utat a településközi (helyi önkormányzat - közi), társulási tervezés előtt.

1.3 A fenntartó - közoktatási szakértő közreműködését kérve - részt vehet a közoktatási intézmény ellenőrzésében (Ktv. 107 §. 7. c.), az ellenőrzés eredményeire támaszkodva értékelheti a helyi oktatáspolitikai elképzelések megvalósulását, illetve előkészítheti az oktatáspolitikai döntéseket.

1.4 A fenntartó ellenőrzi a közoktatási intézmény gazdálkodását és működésének törvényességét, valamint a szakmai munka eredményességét (Ktv. 102.§ 2.c.)

1.5 A fenntartó értékeli a nevelési-oktatási intézmény foglalkozási illetve pedagógiai programjában meghatározott feladatok végrehajtását, a pedagógiai szakmai munka eredményességét (Ktv. 102. §. 2. f.)

1.6 A fenntartó a fenntartói irányítás keretében - meghatározott feltételek között - dönthet intézmény létesítéséről, megszüntetéséről, átszervezéséről (Ktv. 102. §. 2.a).

• A fenntartó az önkormányzati törvénytől kapott feladatellátási felhatalmazás és kötelezettség alapján politikai felelősséggel tartozik a közoktatási intézmények működésének eredményességéért és hatékonyságáért, végső soron a közoktatási szolgáltatások igénybevevőinek (az érdekelteknek) az elégedettségéért.

A felsorolt hét ok bizonyítja, hogy az intézmények működésének kereteit a fenntartó alakítja, továbbá az ellenőrzési és értékelési jogosítványokon keresztül közvetlenül is érintett a belső folyamatszabályozás követelményeinek meghatározásában. Ez egyben azt is jelenti, hogy az intézményi kulcsfolyamatok szabályozása nem függetleníthető a fenntartó intézményirányító tevékenységétől.

2. A fenntartó maga is tevékenyen bekapcsolódik a minőségbiztosítás folyamatába

A termelő- és szolgáltató szervezetek egyre szélesebb körében válik magától értetődő követelménnyé a minőségbiztosítás. A közoktatási minőségfejlesztés koncipiálásával egyidejűleg a közigazgatásban is megjelent a folyamatszabályozás igénye és követelménye. Az iskolafenntartó önkormányzatok egy része - természetesen elsősorban a nagyobb ügyfélforgalmat bonyolító, összetett Polgármesteri Hivatali szervezetet működtető városi önkormányzatok, pl. Veszprém Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala, a Budapest, XIII. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala stb. - máris kialakították saját szervezetük minőségbiztosítását, illetve számos településen megkezdődött a szervezeti kiépítés.

A minőségtanúsítással működő önkormányzatok  felfokozott érdeklődést mutatnak a fenntartói tulajdonosi státuszból eredően lényegében a szervezetükhöz tartozó (bár szakmai tekintetben önálló) intézményeik minőségfejlesztési folyamata iránt. Ugyanakkor nem elhanyagolható a veszélye annak, hogy a hivatali szervezet minőségbiztosítási rendszerének mechanikus alkalmazásával helyettesítődik be a közoktatási minőségfejlesztés, s a hivatali apparátus megfelelő helyzetértékelés- és stratégiaformálás nélkül megkísérli „átültetni” saját szabályozási logikáját a közoktatási (szolgáltató) intézményekre. Ez mindenképpen a helyi önkormányzati iskolafenntartás utóbbi évtizedben elért szakmai eredményeinek visszafordítását, egy régen meghaladott „szakigazgatási” logikát csempészne vissza az ágazatba.

Az önkormányzati hivatali folyamatszabályozásnak és szervezeti kultúra fejlesztésnek és az intézményi (közoktatási) minőségfejlesztésnek a fenntartói minőségirányítás területén kell összekapcsolódnia. Az 1. pontban felsorolt 7 ok hét olyan irányítási területet érint, amelyre az intézményi (szolgáltatói) minőségfejlesztés logikájával egyező, azzal egy szabályozási rendszert alkotó modellt kell kialakítani.

 

3. A fenntartó közoktatási minőségirányítási tevékenysége

A fenntartó az önkormányzati és a közoktatási törvényekben foglalt jogaival élve, a közoktatási intézmények létesítése, működtetése, fenntartása, ellenőrzése,  értékelése, átalakítása, megszüntetése során latens, vagy direkt módon megfogalmazott (deklarált) minőségirányítási tevékenységet végez. Célkitűzéseket fogalmaz meg, követelményeket támaszt, meghatároz bizonyos mennyiségi, illetve minőségi elvárásokat, ezek teljesülését értékeli, meghatározott területeken beavatkozik, korrekciókat végez, majd értékeli ezek eredményeit. Ez abban az esetben is így van, ha a fenntartó e tevékenysége közben nincs tudatában döntései és intézkedései közvetlen minőségbefolyásoló hatásának.

Minőségügyi terminológiával a fenntartó közoktatásirányítási tevékenységének közvetlen „vevői” a közoktatási intézmények, s a fenntartó irányító tevékenysége „eredményessége” a vevők megelégedettségén mérhető.

Kik a „vevői” a helyi közoktatásirányításnak? 

Hasonlóan a közoktatási intézmények minőségbiztosításához, a fogyasztó meghatározása nehéz, mert nem egy „vevő”   ”vásárolja meg” a „terméket”, hanem - számos érdekelt kívánságainak összehangolásával - a közvetlen társadalmi fogyasztók igényeinek kielégítéséről van szó.

A közoktatásirányítás „vevői” ennek megfelelően:

• állami elvárások: jogszerűség, a központi oktatásirányítás igényeinek figyelembevétele, alkalmazkodás a közoktatás folyamatos társadalmi környezetéhez
• közösségi elvárások: a település választópolgárainak igényei, beleértve azokat is, akik közvetlenül nem érdekeltek a közoktatási intézmények működésében, de a közoktatásirányítás rendelkezésére álló források felhasználásában direkt módon érintettek (pl.: nyugdíjasok, akik szociális biztonságra, támogatásra tartanak igényt, s nem elsődleges preferenciájuk a közoktatás)
• az önkormányzat igényei: a település művelődésügyével kapcsolatos döntéseket a képviselőtestület hozza, több szakbizottság előkészítő munkájára és javaslataira támaszkodva. A települési művelődésirányítás egészének (bizottság, hivatal) így közvetlen „fogyasztója” a képviselőtestület
• intézményi igények: a közoktatásirányítás legközvetlenebb „fogyasztói„ maguk az intézmények, amelyek napi kapcsolatban állnak a művelődésirányítással, közvetve, vagy közvetlenül érinti őket a képviselőtestület és a hivatal valamennyi döntése.
• belső fogyasztók: végül a képviselőtestület és a hivatal más egységei „belső fogyasztók” is, hiszen az egységes ügyirat kezelési rendtől a más ágazatokkal érintkező döntésekig számos esetben a helyi művelődésirányítás közvetlen fogyasztóivá válnak. Ugyanez igaz az ágazatban közvetlenül dolgozókra is.

A helyi közoktatásirányítási rendszer minőségbiztosítása kiépítésének célja a helyi közoktatásirányítási folyamatok külső és belső „vevői” elégedettséget kiváltó, költségtakarékos megszervezése.

A feladat azért komoly kihívás, mert sok esetben a különféle „vevők” igényei egymásnak is ellentmondanak, s ezen ellentmondó igények optimális kielégítése a legtágabb értelemben vett társadalmi fogyasztó magától értetődő elvárása. A hétköznapok nyelvén: a helyi közoktatásirányítás minőségbiztosítása a közoktatási folyamatok megszervezésének optimumát keresi, úgy, hogy a lehető legkevesebb „vesztest” termelje. Természetesen nincs mindenki igényét kielégítő optimális megoldás, de a helyi közoktatásirányítás belső folyamatainak minőségelvű szervezése alkalmat ad arra, hogy felesleges érdeksérelmek nélkül optimalizálódjon a rendelkezésre álló erőforrások felhasználása.

A fenntartói PDCA ciklus egyes állomásai a következők:

• tervezés: helyi közoktatáspolitikai célkitüzések, „küldetésmegfogalmazás”, intézkedési terv (Ktv. 85 §. 4 bek.), a fenntartó által fenntartott intézmények mennyiségi és funkcionális paramétereinek meghatározása.
• végrehajtás: alapító okiratok kiadása, módosítása, közoktatási intézmények tevékenységének értékelése, a szakmai programok jóváhagyása, a Szervezeti Működési Szabályzatok törvényességének ellenőrzése, irányítási tevékenység: az intézmények informálása, interaktív kapcsolattartás, áttételes fejlesztési tevényeségek.
• ellenőrzés, folyamatkövetés: a közoktatási intézmények tevékenységének figyelemmel kísérése, adatbázisok működtetése, fogyasztói elégedettség (a közoktatási intézmények és a közoktatási intézmények klienseinek elégedettsége) követése, elsődleges panaszkezelés (szülői, diák és pedagógus panaszosok) vezetők munkáltatása (ezen belül a vezetői tevékenység ellenőrzése), beszámoltatás.
• beavatkozás: célkitűzések újrafogalmazása, iskolaszerkezet átalakítása, kapacitásbővítés, szűkítés, tevékenység módosítása, a követelményrendszer átalakítása.

A fenntartói minőségirányító tevékenység a közösségi erőforrások közoktatási célú felhasználásának optimalizálása, annak érdekében, hogy a közoktatási szolgáltatások belső fogyasztói (a közoktatási intézmények) és külső fogyasztói (a szülők, a gyerekek és az iskolázásban közvetlenül nem is érdekelt adófizetők) a reálisan elérhető legnagyobb elégedettségről adjanak tanúbizonyságot, illetve a lehető legkisebb veszteséget szenvedjék el. A fenntartói minőségirányító tevékenység különleges missziója a szolgáltatók és a szolgáltatást igénybevevők közötti közvetítés, és a közösségi erőforrások feletti ellenőrzés minél teljesebb körű biztosítása.

A Comenius 2000 közoktatási minőségfejlesztési program eminens érdeke a közoktatási minőségfejlesztés folyamatába - függetlenül attól, hogy az önkormányzat hivatala részt vesz -e a közigazgatási érintő minőségfejlesztési programban vagy sem - bekapcsolni a helyi oktatásirányításban részt vevőket.

4. Helyzetértékelés - előkészítő lépések

1. Kik a közoktatás helyi irányítói?

A közoktatási intézmények fenntartóinak 94 %-a helyi illetve területi önkormányzat. Az önkormányzatok hivatalaiban 25 - %-ában található önálló szervezeti egység a közoktatással kapcsolatos irányító tevékenység ellátására, 30 %-ában legalább önálló munkakör létesült az oktatással kapcsolatos irányító feladatok ellátására. Közöttük alig éri el a 20 % - ot a megfelelő[2],[3] végzettséggel rendelkező szakember. Egy 1995-ös reprezentatív vizsgálat szerint a vizsgált települések 44 %-án sem önálló szervezeti egység, sem ilyen feladatra létesített munkakör nincs. Önálló  munkakör, illetve megfelelő végzettség hiányában a hivatal ügyintézője, elégséges kompetencia hiányában sokszor  az érdekelt közoktatási intézmény vezetője, vezetői látják el a fenntartó hivatali teendőit.

A hivatal előkészítő munkája alapján a képviselőtestület közoktatási ügyekkel (is) foglalkozó bizottsága a tényleges döntéshozó. Önálló bizottság abban az esetben működik a helyi önkormányzatnál, ha az 3, vagy annál több közoktatási intézményt működtet. Az önkormányzatok - anyagi okokra hivatkozva - egyre gyakrabban vonják össze oktatási bizottságaikat más, humánpolitikai, egészségügyi, illetve rétegpolitikai feladatokat ellátó bizottságokkal.

Az önkormányzati iskolafenntartókra vonatkozó adataink ismeretében megkockáztatjuk, hogy a települések nagyobb részén a minőségbiztosítással foglalkozó intézmények fenntartói csak komoly képzési és megfelelő szakmai dokumentumokon keresztüli segítséggel tehetők a minőségirányítási tevékenység ellátására alkalmassá.

2. Mik a fenntartó feladatai a minőségbiztosítás keretében? Mik a jellemző elvárások?

Középtávú szakmai koncepció a fenntartó irányításával működő közoktatási intézmények tevékenységére és fontosabb működési paramétereire.

Az intézményfenntartó szakmai koncepciója általában megnevezi a fenntartó feladatellátási kötelezettség - teljesítésének módját (intézményfenntartással illetve feladatellátási megállapodással), rögzíti az intézményfenntartó átfogó céljait és törekvéseit, sok esetben középtávú határidőket is megjelöl. A távolabbi célok megjelölésén és a feladatellátás módjának meghatározásán kívül a fenntartói koncepciók nem tartalmaznak az intézmény feladatellátásához közvetlen kapaszkodókat, nem, vagy csak kivételes esetben jelölik meg a fenntartó intézménnyel kapcsolatos középtávú fejlesztési elképzeléseit és az intézmény feladatellátási rendszerben betöltött szerepét. A Ktv. 1999-es módosítása (az intézkedési tervek elkészítésének kötelezettsége) az első lépés ebbe az irányba. Az intézmények minőségfejlesztési folyamattal kapcsolatos elvárása ugyanakkor egy legalább 3-5 éves perspektívában biztonságosnak nevezhető feladatmeghatározás.[4]

A fenntartó által működtetett intézményekkel kapcsolatos szabatos feladat meghatározás.

Az intézmények alapító okirata meghatározza az intézmény alapfeladatait, tevékenységét és a rendelkezésére álló ingatlan eszközöket. Rendelkezik az intézmény vezetőjének kinevezéséről, a gazdálkodás módjáról. Kimondja, hogy az intézmény a fenntartó által jóváhagyott pedagógiai program alapján végzi tevékenységét.  Ezen alapvető információkon kívül kevés esetben rendelkezik az alapító okirat az intézmény működését meghatározó paraméterekről: az indítható belépő csoportok számáról, az intézmény szakmai program szerinti  speciális (fenntartó által meghatározott) feladatairól.

A fenntartó által működtetett intézményekkel szembeni minőségi elvárások megfogalmazása (követelménytámasztás, a küldetés megfogalmazás visszaigazolása)

A közoktatási minőségbiztosítás rendszere az egyes közoktatási intézmények küldetés megfogalmazására épül. E küldetés megfogalmazások sok esetben magukban foglalják az intézményekben dolgozók fenntartói elvárásokról kialakított képét (vagyis azt, ahogyan az intézményben dolgozók látják a fenntartót), de gyakrabban az intézményben dolgozó  pedagógusok személyes meggyőződésére, mintegy „magán-küldetésére” épülnek. Sokszor az intézmény vezetőjére hárul az a szerep, hogy a fenntartói elvárásokat és az intézményben dolgozók szándékait, jövőképét közelítse. Ezért sok küldetésmegfogalmazás ténylegesen sem az egyik, sem a másik partner elvárásait nem tükrözi; valójában a vezető egyensúly-teremtő képességéről árulkodik.

A fenntartói követelménytámasztás háttere az intézményi működés egyeztetett (‘szabvány szerinti’) indikátor - rendszere lehet. A minőségi követelmények fenntartói megfogalmazásának ma a legnagyobb akadálya, hogy nincsenek ilyen egyeztetett (s az országos közoktatási értékelési rendszerhez illeszkedő) indikátorok, valamint megbízható országos, regionális, intézménytipusonkénti és szociokultúrális rétegenkénti standardok.[5]

A minőségi elvárások teljesítésének értékelése

 

A fenntartók jogi értelemben felhatalmazottak az intézményértékelésben való részvételre (egy komplex intézményértékelési rendszer egyik szereplőjeként definiálhatók). Az elvárások tételes meghatározása hiányában értelemszerűen megbízhatatlan az elvárások teljesülésének értékelése. Ezt a legtöbb esetben a ‘zavarmentes’ működés értékelése helyettesíti; a fenntartó azt az intézményét értékeli nagyra, amelyiknek a működése a legfontosabb jellemzők: költséggazdálkodás, panaszkezelés, belső klíma, balesetmentesség, kirívó, botrányos ügyektől való mentesség, enyhe túlkeresettség stb.) szempontjából a legproblémátlanabb, zavartalanabb.

Rendszerértékelés

Az intézményi szintű értékelés és önértékelés rendszere a kialakuló minőségfejlesztési folyamat részeként - ha nem is problémátlanul - minden bizonnyal a szervezeti működés elválaszthatatlan részévé válik. A közoktatási közszolgáltatás helyi rendszerének értékelése azonban nem szervezeti probléma; azt, hogy egy - egy intézmény céljainak megfelelően működik-e lehet szervezeti elemzés útján értékelni, azt azonban, hogy céljai az közszolgáltatással szembeni követelmények szerint fogalmazódtak-e meg és teljesültek-e, csak rendszerszinten lehet megválaszolni.

A rendszerértékelésnek a következő szempontokra kell kiterjednie:

• a tankötelezettség teljesülése
• az igénybevevők választásainak mennyiségi és minőségi következményei (az intézményhálózat kapacitásszerkezete és az igénybevétel mutatói; jelentkezők, felvettek, hely hiányában elutasítottak, a felvettek és a férőhelyek viszonya[6]; a legkeresettebb irányok keresztmetszete, a kisebb érdekérvényesítő képességgel rendelkező csoportok igényeinek megfelelő szolgáltatások, hiányok és felesleges kapacitások
• helyi közoktatási vertikum: az egyes programok egymáshoz illeszkedése, a bejárható tanulói utak[7] elemzése
• az eredményesség értékelése (teljesültek-e a rendszerszinten kitűzött célok?)
• a hatékonyság értékelése (a célok teljesüléséhez igénybe vett erőforrások és a ‘haszon’ - pedagógiai hozzáadott -érték megfeleltetése)
• az intézményi szintű értékelés ellenőrzése (megtörtént-e?) és értékelése (választ adott-e a feltett kérdésekre, lehetővé és szükségessé teszi-e a beavatkozást?)

3. Hogyan tehetők érdekeltté?

           

A közoktatási minőségfejlesztés fenntartókkal kapcsolatos problémáinak legnagyobb része a  központi irányítás szerkezetéből adódik: az iskolafenntartók 94 %-a más ágazat irányítása alá tartozik, a működést meghatározó legfontosabb törvény kétharmados.[8],[9] Ennek következtében releváns kérdés, hogy milyen módon teremthető meg az iskolafenntartó önkormányzatok érdekeltsége a közoktatási minőségfejlesztési folyamatban való részvételre.

Az oktatáspolitikai arénában a rendszerváltás óta leggyakrabban alkalmazott érdekeltségi eszköz az anyagi érdekeltségen keresztüli befolyásolás; ennek az eddigi gyakorlatban a normatív állami támogatás és a céltámogatások időről időre változó rendszere volt a legfontosabb eszköze. Mivel a közoktatási feladatellátás az önkormányzatok teljes működésének - településnagyságtól függően - 40-80 %-át teszi ki, az önkormányzati feladatellátás állami támogatásának, illetve az önkormányzatok finanszírozásának szabályozása mindig közvetlenül érintette a közoktatási intézmények működését.

A közoktatási minőségfejlesztéssel kapcsolatos fenntartói minőségirányítási tevékenység ezzel az eszközzel csak részlegesen szabályozható (pontosabban, a szabályozásnak ez  csak az egyik, szükséges, de nyilvánvalóan nem elégséges eszköze).

Az önkormányzati iskolafenntartók nem anyagi érdekeltségi eszközei  közül a legjelentősebb kétségtelenül az igénybevevői elégedettség helyhatósági választásokon kifejeződő formája. Ez azonban olyan áttételes, az önkormányzatok döntéshozását csak érintőlegesen befolyásoló eszköz, amelyre nem lehet építeni a minőségfejlesztés iránti elkötelezettséget[10].

Az oktatásirányításnak tehát ki kell dolgoznia azokat a direkt támogatási, illetve adott esetben finanszírozási modelleket, amelyekkel megteremthető a minőségirányítási érdekeltség.

Ezeknek az eszközöknek alkalmazkodniuk kell a minőségfejlesztési  egész ösztönző rendszeréhez. E tanulmánynak nem célja konkrét eszközöket javasolni, de néhány ésszerűnek látszó, az önkormányzatokkal kapcsolatos policy-t érintő irány megfogalmazása talán megengedhető:

• települési közoktatási minőségi díj. Az EFQM modell elvén működő érdekeltségi eszköz az intézményi audit mellett alkalmazhatná a minőségirányítás auditját is; mind a kiírásban, mind a díj odaítélésében szerepet kaphatna a fenntartó, illetve a helyi rendszer
• a fenntartó által megfogalmazott települési minőségi követelményrendszer megvalósításához szükséges projekttervekben tervezett feltételeinek 50 %-os állami támogatása (ennek a modellnek az az előnye, hogy végső soron az intézmények kapnák a támogatást, de a fenntartó minőségirányító tevékenysége feltétele volna a céltámogatásnak)
• fenntartói minőségirányítási modellek kialakítására irányuló projekt-pályázat vagy meghívásos tender. Az állami támogatás a rendszer kiépítéséhez szükséges projekt - források meghatározott önrészen felüli költségeit tartalmazná, azzal a feltétellel, hogy

1. A fenntartó által fenntartott intézmények meghatározott hányada szerepel a Comenius programban;
2. Az intézményi folyamatok kiépítésében közreműködő szolgáltató szervezet támogatásával megtörténik az önkormányzati minőségirányítási rendszer kiépítése a Comenius programhoz hasonló projektmenedzsmenttel;
3. Az intézményi folyamatok kontrollja kiegészülhet a fenntartói folyamatok kontrolljával;
4. A kialakított modellek[11] leírásai publikusak, a folyamat kiépítésének dokumentációja nyilvános;
5. A település hosszabb távon előzetes elkötelezettséget vállal a Comenius III. követelményeinek teljesítésére (átadó szerepet vállal más önkormányzatok számára).

• A Comenius programhoz hasonló pályázati kiírás fenntartók számára (a szolgáltató szervezetek fenntartói minőségfejlesztési előminősítését követően), a Comenius program fenntartói modelljének publikálását követően.

Az egyes felsorolt javaslatok természetesen egymással is kombinálhatók.

5. Operatív problémák

Az itt következő fejezetben arra teszünk kísérletet, hogy bizonyos logikai rendbe ágyazva a teljesség igénye nélkül megfogalmazzunk néhány operatív problémát, inkább vitaanyagként, mintsem javaslatként.

1. A Comenius fenntartói modelljének kidolgozása

• Csapat szervezés. A feladat jellegéből következően a csapatban célszerű szerepeltetni oktatási, minőségügyi, közoktatásirányítási (önkormányzati) és közigazgatási szakértőket.
• Létező gyakorlat feltárása. Jóllehet nincs kialakult modellje az önkormányzati minőségirányításnak, sok a tanácsadói jegyzéken is szereplő szervezet működik együtt önkormányzatokkal. Tapasztalataik hasznosíthatóak a modell kialakításánál.
• A modell fókuszcsoportos szondázása
• Kommunikációs stratégia (írásos tájékoztató, konferencia, fenntartói kapcsoskönyv stb.)

2. A modell megvalósítására vállalkozó önkormányzatok feltárása

• Döntés a támogatási (pályázati) formákról
• Kiírás
• Értékelés
• Megbízás, szerződéskötés

3. A modell megvalósítására vállalkozó szolgáltatók feltárása

• Szolgáltatói előminősítés
• Szolgáltatói jegyzék
• Konzulensek képzése
• Konzulensek vizsgáztatása, jegyzékre helyezése

4. Monitoring

• A folyamatkövetés kritériumainak meghatározása
• Monitorok felkészítése, felkérése
• Monitorozás
• A tapasztalatok összegzése

5. Modell - leírás, minőségirányítással kapcsolatos kritériumok meghatározása

6. Felkészítés az átadó szintre településtípusonként

7. Szakmai anyagok kiadása (Comenius kapcsoskönyv a fenntartóknak)

8. Továbbképzés a BM-el együttműködve

A fenti feladatlista projekttervvé szervezése a Comenius Iroda mellett működő önkormányzati tanácsadókat igényel.

A tanácsadók kiválasztásánál a felkészültség mellett fontos szempont lehet a fenntartó által fenntartott intézmények minőségügyi érdekeltsége. Ésszerűnek látszik tehát néhány településen még a projektterv végső kialakítása előtt megkezdeni a Comenius I. és II. pályázaton eredményesen szerepelt intézmények fenntartóival való kapcsolatfelvételt. 1-3 interjúer folyamatosan dokumentálhatná a projekt megvalósítása kapcsán jelentkező - fenntartót érintő - problémákat. Az interjúerek havi-kéthavonkénti reportokat készítenének a Comenius Irodán működő fenntartói  projektmenedzsmentnek, adott döntések előtt konzultatív szerepük lehetne.

Ésszerűnek látszana a Comenius I. és II. - re benyújtott pályázatok közül néhány különböző nagyságú településről több, lehetőleg vertikális sorozatot (óvoda-általános iskola-középiskola stb.) adó pályázó intézményt támogatni, hogy a fenntartói illetve az intézményközi problémák felszínre kerüljenek. Az interjúerek ilyen településeken dolgozhatnának a fenntartóval.

A pályázaton kiválasztott intézmények közül néhány intézmény felkérhető arra, hogy dokumentálja a fenntartói irányítással összefüggő minőségfejlesztési problémát. Ezek a települések ne legyenek azonosak az előző bekezdésben említett intézményekkel.

6. Összefoglalás

A tanulmány az alábbi fontosabb megállapításokat igyekezett indokolni:

A közoktatási minőségfejlesztés megkezdett folyamata akkor stabilizálódik, ha  a közoktatásirányítás helyi szintjére is kiterjed.

A tanulmányban bizonyítani igyekeztünk, hogy a fenntartó a jelenlegi szabályozási környezetben egyaránt képes serkenteni (szakmai értelemben kiteljesíteni) és gátolni (jogszerű intézkedéseivel megsemmisíteni) a minőségfejlesztési folyamat eredményességét.

A közoktatási minőségfejlesztés ésszerű alapegysége nem az iskolai, óvodai szervezet, hanem a közoktatási közszolgáltatás helyi rendszere. E rendszer tartós minőségfejlesztése feltételezi a fenntartó bekapcsolódását.

A közoktatási minőségfejlesztés feladatai közül a fenntartóknak mindenekelőtt a minőségirányítás szakszerű megszervezése és megvalósítása jut.

A minőségbiztosítás modellje nehézség nélkül értelmezhető a fenntartóra, meg kell azonban különböztetnünk az önkormányzati hivatal minőségbiztosítását a közoktatás helyi irányításának minőségbiztosításától.

Ésszerű a megkezdett minőségfejlesztési folyamattal párhuzamosan projektté szervezni a fenntartók tevékenységére irányuló tennivalókat.

A projektterv számos ponton összekapcsolható a meghirdetett és jelenleg is zajló Comenius I. és II. kísérleti szakaszával.