Kálmán Antalné

Az önkormányzati intézkedési tervek készítésének tapasztalatai, megyei fejlesztési tervek

Irányítás és tervezés

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény megjelenése óta hatalmas változások következtek be a közoktatási rendszerben, ami érintette az irányítást is.

A helyi irányítási szintek előtérbe kerültek, a helyi közügyek intézésére létrejött önkormányzatok az oktatáspolitika irányításának is részesei az intézményfenntartó szerepkörükből adódóan. A közoktatáspolitikai döntések hosszabb távra meghatározzák egy adott település gyermekeinek és szüleinek sorsát, indokolt tehát, hogy ne a napi aktuális érdek érvényesüljön, hanem tervszerűen, kiszámíthatóan, hosszabb távra határozza meg feladatait a helyi irányítás akkor is, ha eltérő kondíciókkal, eltérő színvonalon tesznek eleget intézményfenntartói feladatuknak. Törvényi szinten korábban nem volt elvárás a tervezés, de - elsősorban a városokban - megmutatkozott egyfajta törekvés oktatási koncepció készítésére.

A területi szintnek koordinációs szerep jutott jószerével azzal a kötelezettséggel, hogy - amennyiben a települési szint nem vállalja - a középiskolai, a szakképzési, a kollégiumi feladatokat, a felnőttoktatást,  a nevelési tanácsadást köteles ellátni. Kivétel ezalól a pedagógiai szolgáltatás, a pedagógiai szakszolgálat és a fogyatékos ügy, ami a megyei önkormányzatok kötelező feladata ma is.

A közoktatási törvény 1996. évi módosításával beépült a törvénybe a megyék területi oktatásszervezésre vonatkozó kötelezettsége, így 1997-ben elkészültek a megyei közoktatásfejlesztési tervek, előrevetítve azt, hogy néhány éven belül korrekcióra szorulnak.

A közoktatási törvény 1999. évi módosítása bővítette a tervezési kötelezettséget és előírta, hogy a kettő vagy attól több közoktatási intézményt fenntartó önkormányzat önállóan, vagy más helyi önkormányzattal köteles a közoktatási feladatai megszervezéséhez szükséges  önkormányzati döntés- előkészítést szolgáló feladatellátási, intézményhálózat - működtetési és fejlesztési tervet, röviden intézkedési tervet készíteni 2000. július 31-ig, figyelembe véve a megyei fejlesztési tervet.

A tervezés két szintje együttműködést feltételez, magával hozva azt a jogos igényt, hogy a települési intézkedési terveknek a megyei önkormányzathoz 2000. december 31-ig való beküldését követően át kell tekinteni, és szükség szerint át kell dolgozni a megyei fejlesztési tervet.

A tervezés előnyei és nehézségei:

A teljesség igénye nélkül - közigazgatási és szakértői tapasztalataimra hivatkozva - néhány gondolatban felvázolom a tervkészítés jellemzőit:

 

Előnyök:

  • az azonos szintű önkormányzatoknak egyeztetni kell egymással és
  • a tervezésbe bekapcsolódó partnerekkel;
  • a tervezési és döntési kompetenciákban hangsúlyosabbá válhat a   szakmaiság, a tanulási utak védelme
  • a tervezési időszak átível a választási cikluson;
  • az elfogadott terv védelmet biztosít az ad hoc döntések ellen;
  • a döntési helyzetek ismertek, ellenőrizhetők;
  • nem rutintevékenység;
  • a középiskolai expanzióra, az általános iskolai korosztály differenciáira tudatosan készülhet a rendszer.

 

Nehézségek:

  • az idő rövidsége (1997-ben 8 hónap állt rendelkezésre, 2001- ben 6 hónap alatt kell átdolgozni a megyei fejlesztési terveket)
  • az önkormányzatok érdekérvényesítő képessége alacsony, gyakran a pénzügyi logika érvényesül;
  • a megyei fejlesztési terv puha eszköz a befolyásolásra ; - ajánlás -
  • a megyék és a megyei jogú városok kapcsolata befolyásolhatja a tervezés megvalósíthatóságát;
  • a települések egy részénél nincs közoktatási szakember (nem a törvény hibájából);
  • a tervezési szakaszban nem ismertek a szakképzés várható változásai;
  • bővült az iskolafenntartók köre, különösen a szakképzés és a művészetoktatás területén szembetűnő a változás.

A törvény által előírt tervezési kötelezettség azt feltételezi, hogy objektív tények felsorakoztatásával befolyásolni lehet a közoktatás -  szolgáltatás iránti igényeket és feltételeket.

A megyei fejlesztési tervek szerepe:

1997. áprilisáig a megyei tervek kb. egyharmada, júniusig további egyharmada készült el, néhány terv pedig még hosszabb késéssel került elfogadásra. (A számadatok Palotás Zoltán tanulmányából származnak.)

A tervezést segítette a szaktárca által kiadott ajánlás, bár a késői megjelenés miatt nem minden megye tudta már hasznosítani.

Hajdú - Bihar megyében kollektív munka eredménye volt a terv, melynek első változata az intézményfenntartók és az intézményvezetők által készített elemzések, javaslatok alapján készült el.

Ezt megtárgyalta az Előkészítő és Koordinációs Bizottság, majd az így korrigált változatot véleményezésre, kiegészítő javaslattételre megkapták a települési intézményfenntartók. Ők végezték el az egyeztetést a helyi kisebbségi önkormányzatokkal. Ezzel egyidőben a megyei közgyűlés képviselőcsoportjai és az országos kisebbségi önkormányzatok vezetői is megkapták a második változatot. A visszaérkezett vélemények, visszajelzések ismeretében készült el a terv harmadik változata, amit megtárgyalt a megyei jogú város oktatási bizottsága és a megyei közgyűlés oktatási bizottsága.

Tovább bővült, színesedett a terv a bizottságok véleményével, majd a megyei és megyei jogú városi önkormányzat egyeztető bizottsága is megtárgyalta azt. Ez a negyedik változat került elfogadásra a közgyűlés elé.

Debrecen megyei jogú város elkészítette saját koncepcióját, így az beépülhetett a megyei fejlesztési tervbe.

A feladatellátási tervben meghatározott célkitűzések, feladatok megvalósulása -az eltelt 3 év tapasztalata alapján - nagyrészt összhangban van a tervvel. A fejlesztési tervekre épített szakvélemények elemzésével az állapítható meg, hogy a kistérségi társulásra alig- alig van példa, bár a fejlesztési terv ösztönzi a társulást.

Intézményfenntartói társulás 2 település között létrejött, de 3 hónapon belül fel is bomlott.

Van olyan kistelepülés, ahol az eltelt 3 év alatt az általános iskolához integrálták az óvodát a racionális gazdaságos működtetésre hivatkozva, majd 2 év múlva ugyanazon indokok alapján az intézmények önállósítására került sor.

Városi fenntartású intézményeknél is előfordult, hogy általános és középiskolák összevonását követően néhány év múlva újabb átszervezés eredményeként más szervezeti formában működnek az intézmények.

Öt városban létesült  egyházi fenntartású általános iskola, de csak két városban szünt meg ezzel egyidőben egy- egy önkormányzati fenntartású általános iskola.

A megyei fejlesztési terv hatályba  lépése óta közel hatvan szakvéleményt adott ki a megyei önkormányzat elősegítve a települési önkormányzat döntéshozatali munkáját. Néhány esetben a szakvélemény ráirányította a figyelmet a nem megfelelő előkészítésre, a városkörzet elszívó hatására (szakképzés), a munkaerő- piaci előrejelzések figyelembe vételére.

Megyénkben az elmúlt években nem nőtt a megyei önkormányzat intézményfenntartó szerepe, a tervek ellenére sem került egyetlen városi fenntartású középiskola sem megyei fenntartásba.

A megyei intézményhálózat stabilnak mondható, néhány városunkban a tervezett iskola összevonás illetve iskolabezárás viharos ellenállást keltett. A megyeszékhelyen voltak iskolabezárási kísérletek, amelyek azonban nem valósultak meg.

A települési intézkedési tervek:

A tervkészítés időszakában világossá vált, hogy az együttgondolkodás , az együttműködés serkenti a korszerűbb, racionálisabb modellek kidolgozását.

A tervezést jól segítette az OM által kiadott ajánlás. Ennek figyelembe vétele feltételezésem szerint azt eredményezheti, hogy az egységes szempontok alapján készült, hasonló szerkezetű települési tervekből felépülhet a megye közoktatási rendszerét bemutató terv.

A megyei önkormányzat koordinációs szerepkörére apellálva februárban megszervezte az intézményfenntartók találkozóját.

Először plenáris ülést szervezett a megyei önkormányzat a fenntartóknak, intézményvezetőknek, majd kistérségenként intézmény típusonkénti konzultációs lehetőséget hirdetett meg, egyeztetve a vonzáskörzeti és térségi igényeket, elemezve a népességmegtartó képesség tényezőit. Ebbe a tevékenységbe bekapcsolódott a közgyűlés közoktatási bizottsága és a pedagógiai intézet is.

A megyei önkormányzat elkészítette, a közgyűlés 2000. május 16-án elfogadta a 2005-ig szóló közoktatási, intézményhálózat - működtetési és fejlesztési tervét a kötelező feladatokat ellátó intézményekre vonatkozóan. Ezt a tervet valamennyi települési önkormányzat megkapta a Közoktatási és Művelődési Bizottság javaslatára.

A megye településein lassan indult meg a tervező munka. A szeptemberben készült felmérés szerint a törvényi határidőre a települések alig több, mint egyharmada készítette el a tervet. 1/5-e azt jelezte vissza, hogy a tervezés folyamatban van ( 7 település ) 15 % jelezte azt, hogy nem készít tervet, mert nem kötelező ( 11 település ). Nincs információnk az önkormányzatok további 1/3-ának szándékáról, tervéről.

Átfogó elemzést ebben a szakaszban nem lehet adni, csak néhány tapasztalatot lehet felvillantani.

Elkészült 31 település közoktatási intézkedési terve, közülük hetet a törvény által előírt határidő után, szeptember hónapban fogadott el a képviselőtestület. Öt település az ősz folyamán készíti el a tervet, ennek indokai között ( bár ilyen kérdés nem szerepelt a kérdőíven ) megjegyzésben tüntették fel, hogy

- sok feladat volt júniusban,

- december 31-ig kell megküldeni a megyei önkormányzathoz.

Érdekesség még, hogy az elkészült 31 terv között 2 olyan is szerepel, ahol a képviselőtestület egy közoktatási intézményt tart fenn.

Ki kezdeményezte az intézkedési terv elkészítését? kérdésre zömmel a fenntartó törvényi kötelezettségére hivatkozással nevesítik a jegyzőt, a hivatal munkatársait, de előfordul hivatkozásként             - a megyei önkormányzat

- az általános iskola igazgatója.

28 terv elkészítésénél hasznosították az Oktatási Minisztérium ajánlását, csak 8 önkormányzat jutott külön forráshoz a SZAK  '99 OM pályázat keretében az intézkedési terv készítéshez.

Kik készítették el az intézkedési tervet ? kérdésre a következő válaszokat adták a megkérdezettek:

  1. A hivatali apparátus
  2. A képviselőtestület oktatási bizottsága
  3. Ad. hoc bizottság
  4. Közoktatási szakértők
  5. Intézményvezetők
  6. Alpolgármester
  7. Jegyző

Szerkezetváltásra intézmény összevonásra utaló terv 8 helyen készült, köztük szerepel feladatbővítési terv (gimnázium indítása, nevelési tanácsadó kialakítása), 9 - 10 évfolyamú iskolák átszervezése, tagóvoda megszüntetés, integráció stb.

Javaslatként 5 intézkedési terv tartalmaz kistérségi összefogást konkrét javaslat nélkül, vagy konkrétan megjelölve a pedagógiai szakszolgálat feladatellátását, az enyhe értelmi fogyatékos gyermekek nevelését- oktatását.

A szakértők szerepe a tervkészítésben:

Az eddigi tapasztalatok alapján 9 településen kérték a tervkészítéshez közoktatási szakértő(k) közreműködését, többségük (7) szakértői csoportot bízott meg a munkával. Egyetlen település vállalta fel saját forrásból szakértő felkérését, a többi település a SZAK '99. pályázattal nyert forrásból finanszírozta a szakértők közreműködését.  A tervkészítés folyamatába való bekapcsolódásnak 3 típusa vált ismertté:


Közoktatási szakértők bekapcsolódása az intézkedési tervek készítésének folyamatába

1. projekt

Cél: A közoktatási intézmények működésének, eredményességének vizsgálata, szerkezetváltással kapcsolatos vizsgálat - Az intézkedési terv elkészítése.

Megrendelő: Városi Önkormányzat

Programterv és időrendi ütemezés I.

 

Tevékenység

Határidő

Felelősök

1. Egyeztetés a megbízóval, a megbízás átvétele

1999. dec. 15.

szakértői csoport  vezetője

2. A dokumentumok megküldése a szak értőknek

1999. dec. 30.

intézményi referens

3. Dokumentumelemzés

2000. jan. 30.

óvodai szakértő tanügyigazgatási szakértők

4. Intézményi szakértői vizsgálati programok elkészítése

2000. jan. 15.

szakértői csoport tagjai

5. Csoport programterv és időbeni ütemezés elkészítése

2000. jan. 25.

szakértői csoport vezetője

6. Egyeztetés a fenntartóval, intézményvezetőkkel

2000. jan. 31.

szakértői csoport tagjai

7. Az intézmények működésének ellenőrzése az ütemezések alapján
Klímavizsgálat a kért intézményeknél

2000. febr.



 2000. márc. 14.

intézményi referens szakértői csoport


szakértői csop. vezetője

8. Tantárgyi mérések a 6. évfolyamon

2000. márc. 20.

mérési szakértők

9. A helyzetelemzés elkészítése

2000. márc. 31.

az érintett szakértők

10. Az intézményi ellenőrzések jelentései, azok ismertetése. Klímaértékelés

2000. ápr. 30.

az érintett szakértők az intézményi referens

11. Fejlesztési koncepció kidolgozása

2000. máj. 10.

az érintett szakértők

12. A települési intézkedési terv elkészítése

2000. máj. 10.

az érintett szakértők intézményi referens

13. A mérési- értékelési rendszer kidolgozása

2000. máj. 30.

mérési szakértők

14. Az intézményi terv átadása a megbízónak

2000. máj. 31.

a szakértői csoport

 

Munkafázisok:

Felkészülés              1 - 5

Konzultáció              6

Ütemezés:                7 - 8

Egyeztetés:               9 - 10

Rögzítés:                   11 - 13

Volt példa olyan változatra is, amikor az intézkedési tervet a polgármesteri hivatal készítette el. Ehhez az alapot a szakértők által elkészített - a közoktatási intézmények működésének vizsgálatáról szóló - dokumentum adta.


2. projekt

Cél: Az intézkedési terv elkészítése, beleértve döntési alternatívák kidolgozását az ellátandó feladatok szűkítésére vagy bővítésére

Megrendelő: Nagyközségi Önkormányzat

Programterv és időrendi ütemezés II.

Tevékenység

Határidő

Felelősök

1. Helyzetismertetés, a feladatellátás koncepciójának feltárása

2000. jan. 31.

Okt. Biz. Pm. hivatal szakértők

2. Konzultációk, elemzések

2000. febr.

szakértők, intézményvezetők

3. A feladatellátás alternatíváinak kidolgozása

2000. márc. 14.

szakértői csoport

4. Egyeztetések, az alternatívák fogadtatásáról, a feltételek biztosításáról -

2000. márc. 31.

Okt. Biz., intézményvezetők, szakértők

5. A fejlesztési célok, hálózat működtetési terv fejezeteinek elkészítése, állásfoglalások kialakítása

2000. ápr. 20.

Okt. Biz., szakértői csoport

6. Az intézkedési terv elkészítése, egyeztetések

2000. máj. 10.

szakértői csoport, pm. hivatal

7. Átadás a megbízónak

2000. máj. 20.

szakértői csoport, pm. hivatal

 


Munkafázisok:

Felkészülés:             1.

Konzultáció:             2.

Ütemezés:                3 - 4 - 5.

Egyeztetés:               6.

Rögzítés:                   6.

 

3. projekt

Cél: Stabil struktúra és feladatellátás mellett az intézkedési terv szövegszerű megfogalmazása.

Megrendelő: Községi Önkormányzat.

Tapasztalatok a tervkészítés folyamatában:

A tervkészítés első szakasza problémamentes volt, mivel a dokumentumok rendelkezésre álltak, jószerével rendelkeztek a települések településfejlesztési tervvel, vagy ciklusprogrammal, amelyek közoktatásfejlesztéssel összefüggő fejezeteit jól lehetett hasznosítani.

Az első probléma az adatszolgáltatás időszakában jelentkezett, mivel a szolgáltatást igénybe vevők prognosztizált létszáma eltérést mutatott a település korosztályi létszámához viszonyítva. Ezért folyamatos egyeztetést kellett végezni a fenntartóval és az intézményekkel, és át kellett tekinteni a feltételrendszert is. A nézetkülönbségek abban az esetben éleződtek ki, ha több azonos intézmény alacsony kihasználtsága miatt csoport csökkentés, vagy intézmény összevonás is szóba került. Az érdekek ütköztetése az egyeztetések időszakában feszültségektől sem volt mentes. Hasonló ütközés volt tapasztalható a nem kötelező feladatok vállalása terén. Az intézmények harcoltak a szakképzés, a pedagógiai szakszolgálati feladatok megtartásáért, fejlesztéséért, míg a fenntartó finanszírozási okokból csak a kötelező feladatellátásra koncentrált.

Viszonylag problémamentesen készült el a terv és zajlottak le az egyeztetések azokon a településeken, ahol stabil az intézményhálózat és kiegyensúlyozott feltételek  között működnek az intézmények.

A tervkészítésben való közreműködés a szakértők számára is sok tanulságot hordoz, pl.:

 -" egy szakértő nem szakértő"

- rendszerszemlélet és a közoktatási szolgáltatások átfogó ismerete szükséges,

- ismerni kell önmagunk és a csoportban dolgozók erős és gyenge pontjait,

- veszélyes a "túlvállalás",

- egy- egy vállalt feladatot értékeléssel, önértékeléssel kell lezárni.

Együttműködő partnerek a fejlesztési célok megvalósításában

  1. a települési önkormányzat képviselőtestülete
  2. Közoktatási és Művelődési Bizottság
  3. polgármesteri hivatal
  4. kisebbségi önkormányzat
  5. intézményvezetők, munkaközösségek
  6. óvodaszék, iskolaszék
  7. óvodai szülői szervezet
  8. diákönkormányzat
  9. iskolai szülői szervezet
  10. könyvtár és művelődési ház
  11. helyi egyházak
  12. alternatív iskola fenntartók
  13. civil szervezetek, egyesületek
  14. külső szakértők
  15. a térség érintett önkormányzatai
  16. a térség érintett intézményei
  17. a szakmai szolgáltató intézmény,
  18. a pedagógiai szakszolgálat intézményei
  19. a megyei önkormányzat
  20. OKÉV - OM

Mit érnek az elkészített intézkedési tervek?

Az intézkedési tervek akkor tölthetik be a törvényi elvárásoknak megfelelő szerepüket, ha hosszabb távra meghatározzák

  • a közoktatási szolgáltatás megszervezésének irányait,
  • a kötelezően ellátandó feladatok végrehajtásának lehetséges változatait,
  • a meglévő intézmény rendszer működtetésére, feltételrendszerére vonatkozó terveket,
  • hogy a nem kötelezően ellátandó feladatok közül mit vállalnak helyben,
  • hogy a helyben nem biztosított közoktatási szolgáltatások hol vehetők igénybe,
  • azokat az együttműködési formákat, amelyek lehetővé teszik más intézményfenntartó ( nem önkormányzati is ) által biztosított szolgáltatások igénybevételét.

Amennyiben mindezek kiolvashatók a települési intézkedési tervekből, azok összhangot alkotnak a népesség változásának várható irányaival, a foglalkoztatáspolitikával, a munkaerőpiac igényeivel, illeszkednek a változó képzési struktúrához - figyelembe véve a tankötelezettség két évvel történő meghosszabbításából következő tanulói létszám befogadását is - akkor alkalmasak arra, hogy összegzésükkel elkészüljön a közoktatási hálózat működésének "megyei térképe ".

A címben feltett kérdést megválaszolni csak 2000. december 31-e után - a települési intézkedési tervek ismeretében - lehetséges.

A tervek hitelességét, megvalósíthatóságát pedig évek múlva értékelhetjük.