Bényei Sándor

A kétszintű minőségbiztosítás fenntartói aspektusai, érdekeltségei

 

1. Bevezető

                A magyar közoktatást - visszatekintve a 80-as évek elejéig - nyugtalan, zaklatott jogi és tartalmi szabályozás jellemzi. Egységes a szakmai közmegítélés abban, miszerint a közoktatásban működők döntő többségét felkészületlenül érte a programkészítés, a tantervi önszabályozás, az alapvető garanciákat (pl. átjárhatóság, minőségkontroll) gyakorlatilag nélkülöző tartalmi fejlesztés.

                A Nemzeti Alaptanterv, a helyi programkészítés az intézményfenntartók és a nevelőtestületek körében elbizonytalanító folyamatokat is indukált:

1. Nem alakultak ki a helyi tudatos, tervszerű közoktatás-irányítási és fejlesztési tervek, technikák.
2. A szétesett szakmai, törvényességi ellenőrzés, értékelés helyett nem alakult ki megbízható, objektív, a fenntartókat és az iskolahasználókat egyaránt informáló kontroll, (az állam kivonult, az önkormányzatok nem találtak megfelelő megoldást még a szakapparátussal működő városok esetében sem).
3. Kiszolgáltatottakká váltak a települési önkormányzatok éppúgy, mint az intézmények (finanszírozás és a törvényi szabályozás asszinkronjai, a kötelező alapfeladatokon túli szolgáltatások forrásai "eltűnnek").
4. Felerősítette a kontraszelekciót a kiszámíthatatlan pedagóguspolitika.
5. Nem indult el a pedagógus társadalom felkészítése a minőségi elvárásokhoz. Halász Gábor gondolatmenetét idézve: a magyar közoktatás a 90-es évek közepéig a tudatosan végiggondolt, fejlesztő orientációjú, decentralizációs oktatáspolitikát nélkülözte.

Figyelemre érdemes körülmény még az 1996-os törvénymódosítást követő fáziskésésünk is a helyi tervezések során. A szakmai képviselőinek felkészítése, informálása sajnos nélkülözte az átgondoltságot, tervszerűséget. Ezzel akaratlanul is hozzájárult a közoktatás-irányítás a korábbi szegregáció elmélyítéséhez: az innovatív óvodák, iskolák helyzeti előnyének növeléséhez a lemaradókkal, követőkkel szemben.

Az új szerepek, szerepelvárások új kompetenciákat feltételeztek a pedagógus szakma részéről éppúgy, ahogyan a helyi társadalom, a szolgáltatást megrendelők részéről is. A helyi tervezésben sajnos e zavarok okoztak deformitásokat, melyet jól felkészült szakértők sem tudtak megfelelően kompenzálni:

Pl.:

• a helyi nevelési programokat nem előzték meg települési közoktatási koncepciók, helyzetelemzések,
• a nevelési programok szegregálódtak még kistelepüléseken is (a falu egyetlen óvodája és iskolája nevelési programjai gyakorta nélkülözik a tartalmi koherenciát),
• a képviselőtestületek több esetben nem tudták milyen programelemeket, finanszírozási kényszereket vállaltak be alku, korrekt számvetés nélkül
• a helyi közoktatás-tervezés, a programkészítések során rendszerint elmaradt a sikerkritériumok definiálása, az átlépések kezelése.
• A tapasztalatok azt mutatják, hogy az oktatáspolitikát az utóbbi másfél évben is az jellemezte, miszerint a szakmai elit támogatásával, az élenjárókra figyelve a változásokat gyorsabban kívánja realizálni, mint ahogyan azt a pedagógustársadalom, az intézményfenntartók, ill. az iskolaügyet övező mikrokörnyezet erre felkészülhetett volna.

                A közoktatási törvény 1999. évi módosítása, a kerettantervek bevezetése, a törvénymódosítást indukáló prioritások 2000/2001-ben a helyi közoktatástervezés teljes vertikumát átrendezésre, korrekciókra késztetik. Szükségszerű néhány általános körülmény megemlítése, amelyre kiemelt figyelmet kell fordítani az intézményfenntartóknak, intézményeknek egyaránt:

• a települések normatív finanszírozásában nem kap védettséget az oktatási-nevelési feladatok ellátása, a helyi költségvetési kondíciók nem teszik lehetővé a törvényi előírások betartását (kötelező felszerelések jegyzéke, speciális ellátás személyi feltételei stb.)
• A források szűkülése nehezíti az intézmények helyzetét (zsugorodik a felzárkóztatásra, tehetséggondozásra fordítható fedezetarány)
• az intézmények szakmai önállósága csak ott jelent előnyt, ahol az megfelelő szakmai kompetenciával párosul
• a pedagógusok és az oktató-nevelőmunkát segítők élet- és munkakörülményeinek romlása nem állt meg
• nem szűnt meg az "esélyegyenlőtlenség" növekedése (főként a kistelepülések iskolái, mint beszállítók esetében hátrányos)
• a gyerekek és a fiatalok élet- és munkakörülményei romlottak (néhány terület kivételével nem javultak az oktatás, a szakképzés feltételei, a kollégiumi elhelyezés körülményei)
• folyamatosan változnak a munkaerőpiac igényei
• megnövekedtek az elvárások, növekedett a versenykényszer a pályaválasztás előtt
• az információs dömping káros hatásai
• növekszik a társadalmi mobilitás, a családok szerepvállalásának csökkenése
• az intézményműködtetés fokozatosan a helyi szegmensektől vált "működésfüggővé" (iskolahasználók, fenntartó, helyi társadalom)
• általánossá vált a középfokú oktatás (ez új beszállítói magatartást eredményezett az általános iskolák részéről)
• a tankötelezettség kitolásával expanzió jellemzi a középfokú oktatást
• a szakmai, infrastrukturális fejlődést szinte teljes egészében csak külső források teszik lehetővé
• a házi szemléletű intézmény finanszírozás a minimált pedagógusbérek és a folyamatos működési anomáliák ellentétesek a minőségelvű közoktatási törekvésekkel.

A helyi tervezés algoritmusa

1. Demográfiai előrejelzés (legalább 6 évre)

 

2. Munkaerő-piaci előrejelzés (legalább 10 évre)

• regionálisan
• a fenntartó illetékességi területén

3. A helyi közoktatás-szolgáltatás konkrét megtervezése (éves bontásban, legalább 6 évre)

 

• cél és feladatrendszer (helyi prioritások) kialakítása
• a kötelező feladatellátáshoz tartozó alaptevékenységek felosztása
• a többletszolgáltatások és tartalmuk meghatározása
• a feladat-ellátási formák meghatározása
• az intézményhálózat optimalizálása, szinkronizálása (tartalmi, szerkezeti, gazdálkodási)
• szinkronizálás a megyei (fővárosi) fejlesztési tervvel
• a rendelkezésre álló erőforrások és a normatényezők meghatározása (pedagógus, ellátó személyzet, infrastruktúra, pénz stb.)

4. Az intézmények működési peremfeltételeinek meghatározása (interatív módon, a fenntartóval közösen)

• a helyi koncepcióhoz illeszkedő cél és feladatrendszer-rész
• az intézményi szakmai koncepció cél és feladatrendszere
• az alap- és többletszolgáltatási körben, az adott intézményszerkezetben ellátandó gyermek és tanuló létszámok
• az alap és többletszolgáltatási körhöz tartozó csoportszerkezet (csoportlétszámok, átlaglétszámok)
• az alap- és többletszolgáltatási körben, az adott intézményszerkezetben ellátandó óratömegek

a tartalmi, szakmai feladatok ellátásához szükséges álláshelyek, munkakörök

A fentiekben elvégzett pillanatfelvétel és a minőségpolitika kialakításának összefüggéseinek felismeréséhez aligha kell külön érveket felsorakoztatnom. A tendenciózusan növekvő gazdasági-társadalmi - műveltség-megrendelésekkel szemben mozgósítható források mind a nevelőtestületeket, mind a fenntartókat érdekeltté teszi a minőségbiztosítás működtetésében. Természetes dolog, hogy még nagy a bizonytalanság és a bizalmatlanság.

                Az azonban feltétlenül biztató - bárhogyan alakult így az oktatáspolitikai szándék - hogy a minőségbiztosítás bevezetése nem jelenik meg egyszerre, minden közoktatási intézményre egyidejű és kötelező érvényességgel.

I. A közoktatás minőségbiztosításának fenntartói elvárásairól

                A közoktatás minőségbiztosításának szakmai vitái nem azt kérdőjelezik meg, hogy egyáltalán szükséges-e az intézményesített oktató-nevelőmunka stabilitását, állandó színvonalát, követhetőségét garantáló szabályozás. Sokkal inkább vitatott: hogyan, milyen tartalommal, szabványrendszerrel, folyamatszabályozással, miféle külső aktorok bevonásával történjen ez. A hazai kezdeményezések, kísérletek szintjén még óvatos tapasztalatokról adhatnak számot azok az intézményfenntartók, intézmények, ahol a helyi, vagy akár a kétszintű minőségbiztosítás kiépítését elvégezték (pl. Szolnok, Eger városok, a világbanki modellt követő középfokú oktatási intézmények).

                A minőségbiztosítás generális célja, értéke ha jól működik, hogy garantálja, védi az intézményes kultúraátörökítés azon értékeit, melyet a "szolgáltatók és felhasználók" programszerűen dokumentáltak, s a legitimációs eljárás során jóváhagytak.

                A kétszintű tartalmi szabályozás megnövelte az óvodák, iskolák, kollégiumok szakmai tevékenységének értékelési súlyát. Az intézményfenntartók egyre szűkülő források, növekvő tartalmi elvárások mellett próbálnak helytállni: növekszik a kliensek (szülők, beiskolázásban érintettek, a munkaerőpiac) elvárásai. Ugyanakkor az intézmények igyekeznek megfelelni a jogos minőségi elvárásoknak.

A fenntartó érdekelt abban, hogy kialakítsa saját körülményeihez illeszkedő minőségbiztosítási rendszerét, amely a település művelődéspolitikai koncepciójához illeszkedik, s komplex intézményértékelést tesz lehetővé.

                A "szabad vitorlázás", az öntörvényű innovációk kora lejárt, egyre kevesebb az életesélye a szakmailag megalapozatlan, felelőtlen szervezetfejlesztéseknek. A cél, az intézmény és a fenntartó szándéka közös: a minőségbiztosítás révén "egy olyan rendszer létrehozása, fenntartás és működtetése, amely alkalmas a közoktatással szemben támasztott igények, elvárások teljesítésére (Horváth Attila).

	ELLENŐRZÉS (küldött kontroll)		MINŐSÉGBIZTOSÍTÁS (hívott kontroll)
	nem bízik a működés korrektségében, külső autoritásként őrzi a normatívák betartását		jelzőrendszerként funkcionál, hogy a döntéshozót megfelelő információkkal helyzetbe hozza
	centralizáltan működik		decentralizált struktúrában működik, a döntési pontok is  decentralizáltak
	készterméket vagy a részfolyamat eredményét ellenőrző külső ágens		belső funkció (a külső audit csak visszacsatolás)
	a közreműködőknek nincs döntési, intézkedési jogköre (a megállapításokból - a döntéshozó következtet)		dinamikus, folyamatjellegű - permanens
	statikus intézményértékelés		terv, tevékenység irányultságú folyamatkontroll

II. A helyi minőségpolitika szabályozásának lehetőségei problémái

Az Oktatási Minisztériumi minőségpolitikai deklarációja alapján a későbbiekben a kétszintű minőségbiztosítás kapcsán szeretnék néhány gondolatot figyelmükbe ajánlani.

Eközben természetesen a fenntartói - intézményi szintű minőségbiztosítás nem ragadható ki a négyfokozatú értékelő - ellenőrző struktúrából. (intézményi – fenntartói – regionális - országos)

Mondandómat mindvégig fenntartói aspektusból közelítem - kiemelve azokat az elemeket, amelyek a különböző típusú intézményfenntartók esetében tipizálhatók.

Egyúttal remélem nem váltok ki olyan reflexiókat, amelyek a szakértői tevékenységük során Önök is bizonyára megéltek (olykor egymásnak feszült a fenntartó tulajdonosi elképzelése és az objektív szakmaiság.)

Abból indulhatunk ki, hogy:

- a deklarált és lassan intézményesülő minőségpolitika a helyi oktatásbiztosítás jogi megközelítésben irányítási funkció, folyamatszabályozási eszköz, arra (is) jó, hogy a jogszabályoknak megfelelő működés  "minőségét"  is biztosítsa.

- a meghirdetett minőségpolitika a helyi oktatástervezés és irányítás részterületeként egységben kezeli az

                               ellenőrzés

                               értékelés

                               minőségbiztosítás     funkcióit.

A fenntartó és az intézményi szinteken

      követő adatrendszert

      méréseket (objektív adatfeldolgozást)

      rendszeres visszacsatolásra épülő értékelést

      korrekciós ciklust feltételez.

Egyúttal a minőségbiztosítás jogi megközelítésben irányítási funkció, folyamatszabályozási eszköz, arra (is) jó, hogy a jogszabályoknak megfelelő működés  "minőségét"  is biztosítsa.

Része tehát az irányításnak, szervesen kapcsolódik a feladatellátás egyes szintjeihez és eszközeihez.

Milyen tényezőket érdemes figyelembe venni a kétszintű minőségbiztosítás kiépítésekor?

a helyi közoktatásfejlesztési tervezésnek meg kell előznie a kétszintű minőségbiztosítási  rendszer kiépítését

tekintettel kell lenni a tanulókra, gyermekekre, akik életük meghatározó szakaszában kényszerfogyasztók (az intézményválasztás szabadsága viszonylagos)

      a munkaerőpiac rugalmas, gyors reagálást vár el a szakképzéstől

      a helyi közszolgáltatás minden ágensének bekapcsolását a minőségpolitika alakításába, a felkészítésbe

• intézményi pedagógusok (alanyok)
• a nem szakalkalmazottak köre
• igazodnia kell az iskolafenntartó speciális problémáihoz és szükségleteihez (helyi tartalmakkal kell kidolgozni az adaptált kereteket!)
• az intézmények ill. a pedagógusközösségek egyetértésével és közreműködésével valósulhat meg
• költségtakarékos
• beilleszkedik a közoktatás négyszintű minőségbiztosítási rendszerébe
• a laikusok számára közérthető, követhető.

Az intézmény valamennyi belső és külső megrendelőjét és szolgáltatását (más érintett személyeket is) az iskola, óvoda működési rendszerének tagjaként kell tekinteni. Hiszen a rendszerben minden személy cselekedete hatással van mindenki másra (Kovács Sándor)

 

Oktatási-nevelési intézmény, mint rendszer

Gáspár László nyomán

Óvoda

Iskola

bemeneti tényezők	transzformációk	kimeneti eredmények
Bemeneti tényezők	Pedagógiai transzformációk	Kimeneti eredmények
1. A pedagógiai folyamatok „nagytársadalmi”környezete	1. A reáltevékenységek rendszere	1. A nevelési intézmény pedagógiai állapota
2. A pedagógiai folyamatok „helyi társadalmi” környezete	2. A nevelők és neveltek közötti kapcsolatok	2. A neveltek -          szocializáltsága EQ -          kulturális minősége IQ
3. A pedagógiai folyamat (külső és belső) jogi szabályozása	3. A szándékolt nevelőhatások rendszere	3. Az intézmény szervezet önfejlődése, folyamatos alkalmazkodása
4. A tanulónépesség szociokulturális adottságai	4. Az intézményi légkör
5. Pedagógiai program	5. Az intézmény közösségeinek működőképessége, kooperációja
6. Az iskolavezetés pedagógiai tudatossága
7. A nevelőtestület összetétele
8. A pedagógiai munka tárgyi környezete
9. A pedagógiai folyamat költségfedezete
10. Költségfelhasználás
11. A pedagógiai folyamat külső szakmai segítése

III. A minőségpolitika hatása a fenntartói szerepekre, a helyi szabályozás tartalma

                A fenntartói minőségpolitika célja a hozzáadott pedagógiai értékek mérése, regisztrálása, a rendszer költséghatékony működtetése, a közoktatási szolgáltatást nyújtó szervezet rugalmas alkalmazkodásának elősegítése.

A kimeneti eredményesség mérésekor vizsgált tényezők:

• a nevelői munka értékelése (hozzáadott érték)
• a vezetés működése
• a szervezetműködés hatékonysága
• viszonyok (iskolahasználók – nevelőtestület – fenntartó, az intézményrendszer koherenciája, egyéb szolgáltatások, kapcsolatrendszer, stb.)
• feltételrendszer

A helyi minőségbiztosítási rendszer készítésekor nyilvánvalóan döntő tényező pl. az önkormányzat intézményfenntartói szerepköre:

egy önkormányzat – egy iskola, óvoda

egy önkormányzat – több intézmény

önkormányzati társulás – egy-több intézmény

A fenntartói mérési-értékelési koncepció célja a közoktatási intézményrendszer elemzésekor, értékelésekor figyelembe vehető

objektív

tárgyilagos

megbízható

Információk elemzése, amelyek az óvodák, iskolák, kollégiumok pedagógiai programjában rögzített célrendszer ill. a sikerkritériumok és a mérések, elemzések során kialakult helyzetkép összevetésével kapott „hozzáadott érték”.

Az átfogó települési értékelési rendszer koherens az intézményi önértékeléssel, mintegy kiegészíti azt.

A fenntartói mérés-értékelés tartalma (Pőcze Gábor értelmezésében)

• az intézményértékelés átfogó szempontrendszere, amely támpontot nyújt az intézményi önértékeléshez
• önértékelési – önfejlesztési eszközök alkalmazása az óvodában és az általános iskolák 1-6 évfolyamán
• a tanulói teljesítmény mérése

         Az átfogó intézményértékelés alapja a jóváhagyott pedagógiai program. Az értékelés során figyelemmel kísérjük az intézmények belső folyamat szabályozóit is (szervezeti és működési szabályzat, házirend és egyéb szabályzatok).

A pedagógiai program alapján az intézményértékelés lehetséges területei:

• az óvodai iskolai oktatás céljai
• a tanulás és tanításszervezési eljárások
• a tanulói teljesítmény értékelése (rendszerint csak a preferált (fenntartó, szülők) területen kerülhet rá sor).

         A minőségbiztosítási politika – ellenőrzés, értékelés és minőségbiztosítás – az óvoda, iskola tevékenységének eredményességét hivatott segíteni.

Az eredményesség: a közoktatási intézmény teljes vertikuma által a tanulók szociokulturális minőségében, a rendszerbe való belépéstől (bemeneti állapot) a kilépésig (kimeneti szint) létrehozott változások mértéke.

„…” Az oktatás végterméke az a pedagógia hozzáadott érték, amely a tanítás-tanulás folyamatában keletkezik és amelyet államilag szabályozott végzettségek tesznek kézzelfoghatóvá.” (Setényi János)

A hozzáadott érték elemei lehetnek fogalmaink szerint:

• a személyiségfejlődés
• perszonalizáció
• szocializáció eredménye
• a szociokulturális minőség

A klientúra (a megrendelők) számára a minőség végterméke általában az éppen aktuális, a társadalom által preferált értékkör:

• a gyerek állja meg a helyét a következő iskolafokon
• tegyen szerint használható szaktudásra
• tudjon érvényesülni (gazdaság, munka világa)
• vegyen részt – életkorának megfelelően a társas-társadalmi életben
• rendelkezzen alkalmazkodó-készséggel, s mindazokkal a kompetenciákkal, amelyek segítik érvényesülni a világban (munkavállalói szerepek változásai, önképzés, rugalmasság)
• sajátítsa el azokat a tudáselemeket, amellyel elláthatja társadalmi-gazdasági szerepeit (kooperációs készség, kommunikációs stílus, emocionális érettség, stb.)

IV. A fenntartói – intézményi minőségbiztosítás kiépítéséről:

                Az EU kompatibilitás jegyében a gazdaságból fokozatosan átterjed az élet más területeire a minőségbiztosítás. Az oktatásban az 1999/2000 tanév már az első fecskék utáni kísérlet éve.

A differenciált indítás feltételezi, hogy:

• a szakmailag kompetens, élenjáró intézmények kerülnek helyzeti előnybe
• a hivatali munkát korszerűsítő ISO rendszert adaptáló önkormányzatok esetében a kétszintű minőségbiztosítás kiépítése párhuzamosan történhet.

Egyúttal megjegyzendő: külső források nélkül nem képzelhető el az iskolafenntartók és az intézmények minőségbiztosításának kiépítése.

Az 1999. évi törvénymódosítás következtében:

• Megtörténnek a szakma által elvárt korrekciók:
• Sor kerül a helyi közoktatáspolitikai szándékok rögzítésére
• Megtörténnek a Pedagógiai Programok, HOP-ok módosításai
• A kerettantervek következtében módosulnak az iskolák helyi tantervei
• Fel kell újítani a helyi közoktatáspolitikai alkukat, az értékpreferenciák átértékelésére kerülhet sor.
• megfogalmazódott, s helyi eljárását is rögzíteni kell: a hozzáadott pedagógiai érték kimutatásának igénye
• a minőségbiztosítási kompetenciafejlesztés nem egyszerűen technikák elsajátítását jelenti: új pedagógiai gondolkodásmódot feltételez
• olyan új magatartást, cselekvési készséget, aktivitást (a TQM esetében a szervezet önaktivitását) feltételez, amelynek
• identifikálódnia és
• interorizálódnia kell.

Elvárások a kétszintű minőségbiztosítással szemben:

1. A kétszintű minőségbiztosítás kiépítése is csak fokozatosan, a már elkezdett folyamatok összehangolásával, differenciált beléptetéssel valósulhat meg.
2. A kétszintű minőségbiztosítási rendszert alkalmassá kell tenni a „háromoldalú szerződés” (klientúra + fenntartó + intézmény) által kodifikált „elvárt minőség” egzakt mérésére.
3. A folyamatkövetés tegyen eleget a fenntartó rendszerint nem szakmai dominanciájú követési kényszereinek (fajlagos ráfordítás, finanszírozási hatékonyság, eredményesség összefüggések)
4. Lehetőség nyílik a közös értékrend kialakítására: a minőségbiztosítás különösen alkalmas hosszú távú intézményi minőségpolitika megvalósítására és összehangolt értékkör működtetésére.
5. Figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyakorlatban egyszerre lesz jelen:

• a hagyományos standardek
• a speciális standardek
• ill. a piacszempontú (gyakorlati alkalmasság) standerdek köre.

A szakértő számára nyilvánvalóan más minőségű közreműködést jelent a szakirányítással rendelkező önkormányzatok segítése. Ezek esetében általában jellemző az „értékképviselet” (a kiemelkedő értékek pontos ismerete és segítése). A kisebb településeken – ezúttal is – sokat jelenthet a szakértő szakmai súlya!

                Ezért is érzem fontosnak, hogy a közoktatási szakértők kritikus szelekcióját követően lehetővé váljon folyamatos kompetencia-fejlesztésük és informálásuk. Csak jól felkészült szakértők segítségével működtethető az ellenőrzés – értékelés – minőségbiztosítás régen nélkülözött, államilag preferált rendszere.